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    預算精細化管理的法治路徑
    2019年06月26日 08:48 來源:中國社會科學網-中國社會科學報 作者:李慈強 字號
    關鍵詞:預算;精細化管理;周期性平衡;預算剛性

    內容摘要:黨的十九大報告提出,加快建立與國家治理能力和治理體系現代化相適應的現代財政制度,建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度。改進預算制度、對財政進行精細化的管理、發揮預算在宏觀調控、優化資源配置方面的應有作用,是我國財政體制改革與法治建設的重要任務。

    關鍵詞:預算;精細化管理;周期性平衡;預算剛性

    作者簡介:

      黨的十九大報告提出,加快建立與國家治理能力和治理體系現代化相適應的現代財政制度,建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度。改進預算制度、對財政進行精細化的管理、發揮預算在宏觀調控、優化資源配置方面的應有作用,是我國財政體制改革與法治建設的重要任務。

      從單純的年度預算到周期性平衡

      出于財政穩健的考慮,長期以來我國的預算思想偏重于強調預算平衡。人們往往將這一要求機械地理解為年度平衡、收大于支,事實上這在實踐中極不利于預算的管理和執行。首先,花錢少的政府并不意味著預算科學可靠,現代社會中福利國家的要求使得政府的職能大為擴張,需要在教育、醫療等領域積極作為。否則預算將成為政府積極行政、履行職責的掣肘,這也與預算的真諦相背離。其次,由于預算周期的原因,實踐中我們國家往往實行年度預算,“年年預算,預算一年”,導致預算具有短期性,對于某些長期項目無法一以貫之、政策缺乏一致性,導致預算陷入僵化。實踐中年度預算還存在上半年預算脫軌運行、年底突擊花錢的現象。再次,預算對于經濟運行而言具有明顯的順周期性,經濟運行好的時候,籌集收入比較容易,而在經濟危機期間,收入較難,政府又需要通過積極的財政政策來提振經濟,因此政府需要通過預算進行逆周期操作。為此,這些都需要我們予以重視,重新審視預算理念,將預算平衡從單個的自然年度擴展到經濟周期,建立中長期預算平衡的理念。這樣不必要刻意追求每個年度的平衡,只要整個周期內保持財政穩健即可。在整個周期內,通過積極或緊縮的財政政策,對經濟進行逆周期操作,從而實現動態平衡和實質平衡。

      西方經濟發達國家解決這一問題的做法是,建立類似蓄水池的財政基金制度,對每年的財政收入和支出進行調劑余缺,保障預算執行在編制預期的可控范圍內。這也是預算穩定調節基金產生和存在的價值所在。問題在于,如何將預算穩定調節基金的籌集、管理和支出法治化,這正是財政部2018年3月20日印發《預算穩定調節基金管理暫行辦法》(以下簡稱《管理辦法》)的立法目標。

      以收定支還是以支定收

      在預算的關系上,如何從源頭上處理收入和支出的關系?換言之,是以收入來確定支出還是以支出來籌集收入?在理論上,這是先有雞還是先有蛋的問題。對此我們需要辯證地看,這一問題的關鍵在于我們需要區分是否屬于剛性需求與必要支出。對于像司法這樣的需求,大量糾紛需要通過訴訟這一最終的途徑解決,就必須保障救濟途徑的暢通,做到有求必應、有案則立。換言之,不能因為沒有足夠的預算而影響司法程序的正常進行,否則將會因為司法而影響社會正義的實現。

      同時,財政資金長期收大于支有盈余,或者收小于支有缺口的話,這些狀況將會削弱預算的調控能力,同時也會影響預算編制的科學性。事實上,我國的財政收入長期超收與預算編制不科學有關系。我國的財政收入年年大于支出,還有稅收超經濟增長都不利于預算的可持續發展。為此《預算法》明確了全面預算原則,將政府的全部收入納入預算,確立政府長期的可持續發展的理財觀,避免過頭稅、寅吃卯糧等現象。還需要面對的是,預算的收支具有不確定性,如何將預算執行過程中的收支變化納入法律制度的框架之內進行調整規范,是預算法治的重要內容。預算穩定調節基金的設立和規范,將為預算的可持續發展、防范財政風險奠定基礎。

    作者簡介

    姓名:李慈強 工作單位:華東政法大學經濟法學院

    轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:張振)
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