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    70年來中國的勞動力市場
    2021年01月03日 07:56 來源:《中國經濟史研究》(京)2020年第20204期 作者:吳要武 字號
    2021年01月03日 07:56
    來源:《中國經濟史研究》(京)2020年第20204期 作者:吳要武
    關鍵詞:勞動力市場;勞動力供給;勞動力需求

    內容摘要:中華人民共和國成立不久,中國政府就建立了全面的計劃經濟體制,勞動力市場消失,城鎮就業由政府勞動部門計劃安排,農村勞動力則成為人民公社的社員,直到1978年改革開放。

    關鍵詞:勞動力市場;勞動力供給;勞動力需求

    作者簡介:

      內容提要:中華人民共和國成立不久,中國政府就建立了全面的計劃經濟體制,勞動力市場消失,城鎮就業由政府勞動部門計劃安排,農村勞動力則成為人民公社的社員,直到1978年改革開放。知青返城給城鎮帶來巨大就業壓力,政府出臺“三結合”的就業政策加以應對,開始打破傳統的統包統配就業體制,勞動力市場開始發育,勞動力豐富的比較優勢得到發揮,二元經濟體制向一元過渡。經過長期的高速增長和就業創造,2003年以來,勞動力市場由供過于求開始演變為供不應求,勞動者工資迅速增長,中國的資源稟賦結構發生改變,勞動力市場政策也隨之發生改變,從促進就業到兼顧推進勞動力市場正規化。回顧改革開放以來的40多年,在每一個重要階段,政府都出臺了較為明智的勞動力市場政策。

      關鍵詞:勞動力市場;勞動力供給;勞動力需求

      作者簡介:吳要武,中國社會科學院人口與勞動經濟研究所研究員,郵箱:wuyw@cass.org.cn(北京100028)。

     

      1949年以來,中國的勞動力市場發育成長可分為兩個階段。第一階段,從1949年到改革開放之前,勞動力市場被取締,計劃經濟體制覆蓋城鄉,在城鎮實行統包統配的就業體制,在農村則把勞動力集中在人民公社內。由于背離了資源稟賦決定的比較優勢,實際增長速度低于潛在最優水平且大起大落,城鎮化進程緩慢,大量剩余勞動力擁擠在農村“蓄水池”里,二元經濟體制長期持續。第二階段,從改革開放至今,勞動力市場發育并成為配置勞動力資源的基本途徑。在農村實行聯產承包責任制,農民從人民公社的社員轉變為擁有土地和生產資料,獨立核算并自負盈虧的自營勞動者。城鎮出現勞動力市場并成長壯大,在配置勞動力資源方面,超過傳統國有和集體經濟部門,占據主導地位。勞動力從生產率較低的第一產業,轉移到生產率較高的第二、三產業,推動了高速增長和城鎮化,也改變了中國的資源稟賦。

      1949年以來,中國經歷了三次失業高峰,成為重要的標志性事件。1949年,資本逃離,企業倒閉,新中國遭遇了第一次失業高潮。改革開放之初,1600萬知青返城,給城鎮帶來了第二次失業高潮。在就業壓力面前,政府推出“三結合”政策作為應對,向市場開口子,打破了“統包統配”的就業體制。經過長期持續的高速增長,城鎮化水平快速提高,創造了大量就業崗位,就業體制走向了“雙向選擇,自主擇業”。1998—2002年,中國政府主動推進國企改革,大量勞動者從國有和集體企業下崗,中國出現了第三次失業高潮。由于堅持推進市場化改革、加入世貿組織、高校擴招等一系列正確決策,這一輪失業高潮過去后,中國勞動力市場態勢開始逆轉,供過于求開始轉向供不應求,勞動者工資水平快速上升。政府勞動部門順應市場形勢的變化,推出一系列促進勞動力市場正規化的法律法規,不斷提高最低工資標準。

      目前,中國已進入中等偏上收入的發展階段,人口年齡結構和受教育程度、城鄉家庭擁有的財富和勞動力配置模式,已顯著不同于改革開放之初。但城鄉二元經濟體制尚未消除,戶籍制度和伴生的福利體制尚未完全打破,還制約著勞動力的流動,所以,中國勞動力市場既受到舊體制的制約,又面臨著新的矛盾和問題,仍然處于調整和改革的進程中。本文在回顧中國70年來勞動力市場發育歷程時,從兩個維度進行觀察:一是描述勞動力市場自身發生的變化,二是分析政府與市場的關系,在不同階段設計和執行的政策,以便更好地理解中國勞動力市場的演變。由于時間跨度較長,本文使用數據時,主要以圖形來展示勞動力市場的變化。

      一、從中華人民共和國成立到改革開放前(1949—1978年)

      (一)計劃經濟體制的建立

      中華人民共和國成立之初,由于大量資本逃離、企業倒閉,政府面臨嚴峻的失業問題。《中國人民政治協商會議共同綱領》提出“發展生產、繁榮經濟、公私兼顧、勞資兩利”的方針,經過短暫的經濟恢復時期,迅速治理了戰爭帶來的經濟混亂和高失業,開始進入和平建設時期。中國政府選擇了一條趕超戰略的發展之路,以蘇聯的計劃體制為樣板,在1953—1958年,快速設計并建成了“統購統銷、戶籍制度和人民公社”的制度體系,將資本、土地和勞動力等資源統一起來。①由于當時的資源稟賦為資本稀缺和勞動力充裕,選擇重工業優先增長的發展道路,其實是背離了自己的比較優勢,因此,實際增長速度一直低于潛在增長速度,還面臨嚴重的就業壓力。早在1957年,馬寅初就發現重工業優先增長與解決就業之間的矛盾,他把工業化作為既定的目標,從消費、就業等約束條件出發,提出應控制人口增長,以適應工業化的需要。②

      從微觀層面看,計劃經濟體制下的國有企業內部缺少激勵,生產率不高,盡管政府推行低工資制度,由于企業創造的剩余有限,依靠自身積累,很難實現工業化的目標。工業積累主要依靠工農產品的價格剪刀差來實現。人民公社內部同樣缺少激勵和效率,盡管政府一直在引進和推廣農業科技,但糧食產量增加緩慢,相比于人口增長,幾乎是同步。城鄉人民的生活水平長期得不到提高,城鎮職工的年工資,1977年只有576元,甚至還低于1957年的624元。③農村生活水平更差,20世紀70年代,人均收入與20世紀50年代幾乎“一模一樣”。人均食物攝入量僅僅達到聯合國的平均最低要求,每天2100卡路里。這是“最令人難過的”。④

      城鄉之間和地區之間的發展水平不平衡,會刺激人口流動。政府為了防止人口流動對計劃的沖擊,于1958年頒布了《戶口登記條例》,⑤通過戶籍制度嚴格維持著城鄉二元體制——城市有一部分現代化的工業和服務業,只能吸納少量的勞動力,大部分勞動力被迫滯留在農村,甚至成為邊際產出水平為零甚至為負的剩余勞動力。⑥在城鎮內部,通過政府勞動部門和用工單位的計劃,將勞動力統一配置和管理起來。這個時期,政府實行“統包統配”的就業體制和低工資政策。⑦城鎮產品市場被取締,城鎮家庭需要的各種商品和服務,都是以票證的方式由政府配給。低工資政策和“勞動是一種權利”的理念,使中國城鄉的勞動參與率很高,尤其是女性的勞動參與率遠遠超過了發達國家。⑧從家庭配置勞動力資源的視角容易理解這一情況:如果妻子不工作,丈夫一人的工資或工分,是無法養活一家人的。

      在其他發展中國家,城鎮存在大量的非正規就業者,但在中國城鎮里,這些提供商品和服務的勞動者幾乎完全消失了。因此,城鎮居民不僅收入水平低下,還因缺少市場提供服務,生活得非常不便。然而,交易是人們改善福利水平的重要手段,對任何人來說,增加了可選擇的范圍就增加了福利水平。盡管市場被取締了,但那些掌握資源的人,會通過建立“社會關系”,私下交易各自掌握的公共或私有資源,成為計劃體制下普遍存在的“黑市”。盡管政府一再打擊城鎮的“官僚主義”和“投機倒把”,努力取締黑市,但這樣的黑市還是以各種方式變相存在著:城鎮仍然有物品和服務交易這樣的“市場”行為,但是規模較小且處于灰色地帶。⑨

      農村同樣不存在勞動力市場。人民公社把所有農村勞動力和農業生產資料控制起來,農業生產需要的生產資料和農產品收購,都可以和城鎮的某個部門對應起來。盡管農村勞動者的邊際生產率接近于零,他們卻沒有其他地方可以施展才能。只有少數農村社隊建立了一些小規模的工廠企業,利用這些剩余勞動力去做非農工作,但他們像其他社員一樣領取“工分”,而不是以貨幣付酬。亞當·斯密指出,經濟增長的起點是農業改良和生產率的提高,只有生產出更多的食物,才能支持勞動力向工商業部門轉移,延伸分工鏈條,拓展市場范圍。⑩農業部門一直無法解決激勵機制問題,盡管農藥、化肥、灌溉的投資在增大,但生產率始終無法顯著提高,而工農產品的“價格剪刀差”,使農村和農業得不到休養生息。

      (二)重工業化既不能提供有效地積累,也很難創造就業

      重工業的技術特點是資本密集,相對于輕工業,只需要較少的勞動者。在資本有限的條件下,解決就業注定是個難題。在1958—1977年期間,政府加速推進工業化進程并創造更多非農就業機會的嘗試,無一例外都失敗了。這些嘗試帶來了勞動力的流動:1958年招募大量農村勞動力進入城鎮工商業部門,但之后又被迫返回農村,見圖1。1962年,給農民分配自留地作為緩解饑荒的臨時手段,在一定意義上,讓市場得到某種程度的恢復:農民有了剩余產品,就會自發地進行交易。然而,難關渡過以后,大多數地區又取消了自留地。另一件與勞動力就業有關的大事是從1968年開始,新成長起來的城鎮勞動年齡人口,以“知識青年”的名義大規模上山下鄉。這是計劃經濟體制和重工業優先增長戰略在城鎮遭遇的嚴重危機:無法創造就業并支撐本來就被人為壓低的城鎮化水平。從圖1可以看出,在1961—1977年,城鎮就業數量在總就業中的比例,與非農就業在總就業中的比例幾乎重合,可以說,這個時期,農村幾乎沒有創造非農就業機會。

      城鎮工業部門本身積累有限,僵化的“鐵飯碗”用工制度又導致糟糕的管理和松弛的勞動紀律,企業效益低下。1966年以前,政府試圖通過引入“合同工”來打破“鐵飯碗”導致的無效率,但受到廣泛抵制,這個嘗試隨后被廢止了。(11)當政府以壟斷價格和補貼來維持企業的運轉時,這種低效率還是隱藏的,改革開放后,則立即以虧損的方式暴露出來。這個時期,國有企業內充斥著冗員,但卻使用“臨時工”。臨時工通常是來自農村的青壯年勞動力,他們被安排在正式工不愿意從事的臟累苦險崗位上。(12)

      (三)勞動力市場在農村的萌芽

      農村鄉鎮企業在20世紀80年代的興起,不是突然出現的,計劃經濟的低效和貧困已為后來的勞動力市場發育積蓄了動力。農民自發的種植、養殖,以及集市并未完全消失,因為政府無法完全廢止貨幣作為交易手段,農民需要用貨幣購買基本的生活必需品。1962年農村分配少量自留地,又一次讓農村家庭體驗了市場的力量。這是應對困難的臨時措施,但這個措施是有效的。盡管這次嘗試很快就被取締了,但為饑餓中的農村指出了方向:有市場就有激勵。這是擺脫饑餓的有效途徑。

      回顧1949年到改革開放前的這段時間,可以概括為:計劃經濟體制快速建成并覆蓋全國,城鄉取締了勞動力市場,形成了二元經濟體制。城鎮實行統包統配的就業體制,確保每個勞動力都能就業,低工資和高福利使中國城鎮有世界最高的勞動參與率。農村則實行人民公社制度,農民被限制了遷移的權利,農村成為剩余勞動力的蓄水池。

      圖1 中國的就業結構變化

      資料來源:1952—2013年數據根據《新中國65年統計資料匯編》的表5“全國就業人員和城鎮登記失業人員”(http://www.stats.gov.cn/ztjc/ztsj/201502/P020150212308266514561.pdf,最近訪問日期:2020年2月28日)獲得;2014—2018年數據來自國家統計局網站http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01,最近訪問日期:2020年2月28日。

      二、改革開放帶來勞動力市場的發育(1978—1991年)

      (一)城鎮勞動力市場的出現

      改革開放伊始,城鎮就出現了個體經濟。政府從國有經濟對居民生活的不完全覆蓋中發現,缺失某些商品和服務會給城鎮居民生活帶來不便,比如國有經濟部門不愿意進入的小商品和生活服務業。這樣的“縫隙”給個體經濟的發展帶來了機會,勞動力市場開始出現。

      1979年,城鎮知青開始大規模返城,成為刺激城鎮勞動力市場發育的重要推動力。在城鎮就業總量只有9500萬人的條件下,1600萬待業青年返回城鎮,給政府勞動部門帶來了沉重的壓力。城鎮國有和集體企業存在大量冗員,很難接納這些返城知青。在就業壓力面前,中央政府出臺了“三結合”政策,(13)允許城鎮待業青年自謀生路,從事個體經營等靈活就業。由于正規部門的工資和福利水平遠高于非正規部門,“三結合”政策對返城知青并沒有吸引力,但卻給廣大農村勞動力進城務工經商提供了空間。

      國有企業勞動者仍以“固定工”為主,但由于效率低,鄉鎮企業競爭給國企帶來壓力,國有企業開始推行“勞動合同制”,新招聘職工由鐵飯碗變成了“瓷飯碗”。到1990年6月底,全民所有制企業合同制職工已達1210萬人,占全民單位職工總數的12%,集體單位合同制職工達370萬人,占集體單位職工總數的10%。(14)當城鎮勞動力市場出現時,國有企業自覺利用市場提供的廉價勞動力,“計劃外用工”和“臨時工”的數量大大增加。政府反應也同樣迅速,立即對僵化的就業政策進行調整。

      (二)農村勞動力開始流動

      黨的十一屆三中全會后,聯產承包責任制很快在全國推廣開來,農民由公社社員變成了自營勞動者。當家戶變成了自負盈虧的經濟實體,一方面促進了生產率的提高和剩余農產品的增加,允許更多的勞動力從農業部門轉移出來;另一方面,農戶會把家庭成員的勞動配置在能帶來更大收益的用途上,尋求非農領域的就業和收入。從圖1可以看出,1978年非農就業在全國總就業的比例出現一個顯著的跳躍,由25.5%急劇上升到29.5%,此后便開始持續提高。1983年,政府開始允許農民參與長途運輸和農產品的銷售,(15)農村勞動力跨地區流動和進入城鎮有了政策上的依據,可以在城鎮以“自理口糧戶口”登記并長期居留下來。1988年,城鄉開始辦理身份證系統,為農村人口流動進一步提供了便利。1978—1988年,非農就業主要是在農村創造的。

      勞動力是不是商品這一問題,在理論上還糾纏不清的時候,農村勞動者已經在交易自己的勞動了。1984年,《人民日報》報道了云南省農忙季節,在需要勞動者協助收割的農戶與大量“打工者”之間自發產生雇傭關系的現象。學術界把這種交易行為視為“勞動力市場”上的“余缺調劑”。(16)中國經濟的地區不平衡一直存在,那些經濟落后地區,幾乎都是工業不發達、勞動力過剩地區,這些地區的就業壓力大。外部的市場發育會吸引落后地區的勞動力流入,對河南新縣勞務輸出的研究發現,1986年該縣輸出的勞動力數量占全縣勞動力的23%,其中,絕大部分是“能人”帶出去的。地方政府為勞務輸出提供積極協助,主動聯系用人單位和組織本地勞動力,成為勞務輸出中不可忽視的力量。(17)

      在社會發展階段低下、普遍貧困為基本特征時,增加供給就是創造社會財富,這些積累會自發地投入到邊際收益更高的非農產業。農村的鄉鎮企業開始興起,成為勞動力就業和增收的重要領域。在東部沿海地區,鄉鎮企業發展迅速,成為國民經濟的半壁江山。這些鄉鎮企業技術水平不高,不僅吸納農村的剩余勞動力,還吸引城鎮國有企業內掌握專業知識技能的勞動者以“停薪留職”“星期日工程師”等形式進入鄉鎮企業,幫助鄉鎮企業提高技術水平,促使其發展壯大。(18)國有企業很快就感受到來自鄉鎮企業的競爭,這也成為推動勞動力市場進一步發育的動力。

      勞動力市場發育的另一個推動因素是限制勞動力流動的政策開始松動,“個體工商戶”作為一個活躍的市場主體,開始出現在城鄉經濟舞臺上。在整個20世紀80年代,全國個體工商戶數量迅猛增長,積累了財富和技術的個體工商戶則成長為后來的“民營企業”。從1978年開始,中國第二、三產業的就業數量在總就業中的比例,開始高于城鎮就業在總就業中的比例,這意味著非農就業在農村出現并快速增長。參見圖2。

      (三)勞動力市場發育的起點——人力資本的視角

      人口數量和質量是一個國家的人力資本儲量。1949年以來,政府一直重視城鄉青少年的教育,到改革開放時,基本普及了小學階段的教育。城鄉勞動年齡人口(16—60歲)平均受教育水平為5.7年,(19)相當于小學畢業。在1982年第三次人口普查時,在18—22歲的適齡人口中,大學生所占比例只有1.02%。除了人口的受教育水平較低,對人力資本的使用也缺少效率。研究教育回報的實證分析發現,改革開放前,提高受教育水平帶來的收益率很低。(20)

      中國的人力資本稟賦不高,在國際分工鏈條中,只能占據低端產業。后來的實踐證實,無論是內資企業還是外資企業,在改革初期都選擇了技術水平不高的勞動密集型產業。這種技術結構能充分利用受教育程度不高的勞動者,管理和技術的稀缺使受教育者的優勢在市場競爭力和收入水平上體現出來,給青少年發出了正確的信號。隨著勞動力市場發育,教育回報率開始提高,給城鄉家庭提供了激勵,尤其是城鎮,伴隨著計劃生育政策,生育模式開始轉向“少數量—高質量”,影響了長期的勞動力供給數量和人力資本結構。1986年,政府頒布了《教育法》,推動初中階段教育的普及。總體來看,提高全民受教育水平,剛好與市場提高教育收益率相一致。

      圖2 全國就業及分產業類型就業的變化狀況

      資料來源:1952—2013年數據根據《新中國65年統計資料匯編》的表5“全國就業人員和城鎮登記失業人員”(http://www.stats.gov.cn/ztjc/ztsj/201502/P020150212308266514561.pdf,最近訪問日期:2020年2月28日)獲得;2014—2018年數據來自國家統計局網站http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01,最近訪問日期:2020年2月28日。

      (四)勞動力市場政策調整

      城鎮國有企業以合同工、臨時工等形式來招聘勞動者,是對傳統就業體制的突破。政府為了規范國有企業和這部分勞動者之間的關系,于1986年7月出臺了《國營企業實行勞動合同制暫行規定》,并開始恢復勞動仲裁制度。1990年9月,人事部發布了《全民所有制事業單位專業技術人員和管理人員辭職暫行規定》,不僅對規范勞資關系提供了依據,也為人才資源的流動開辟了道路。勞動合同制是對固定工制度的突破,但僅限于新雇傭勞動力,已經執行固定工制度的勞動者,基本上不受影響。

      從1978年到1991年,城鎮勞動力市場發育是緩慢的。大多數城鎮勞動者仍由政府勞動部門的就業計劃安排工作,他們工作在正規部門內,以固定工或合同工的形式,享受穩定的就業和較高的福利。非正規就業雖然在城鎮出現,但在勞動力中所占比例很小。這個時期勞動力市場發育的亮點是鄉鎮企業快速興起。1978年時的從業者有2800萬人,到1985年已增加到7000萬人,1993年又進一步增加到1.23億人。(21)鄉鎮企業的競爭,使越來越多的國有和集體企業遭遇困難,難以維持下去,“放長假”現象開始出現在城鎮集體企業,繼而又出現在國有企業。

      回顧這個階段的勞動力市場制度改革,基本遵循了“雙軌制”策略:國有企業開始增大“勞動合同制”工人的比例,打破“統包統配”的就業體制。作為“人才”的大中專學生的招生制度和就業制度,也開始改革。1988年,廣東省開始在省屬高校試點,“實行收費上學,畢業后推薦就業、定向就業、擇優錄用制度”,(22)開始打破高校畢業生的“統分統配”制度。1989年,中央政府開始推出“雙向選擇”政策:畢業生自主擇業,用人單位擇優錄用。后來,“雙向選擇”逐漸被大多數高校所接受,畢業生就業市場開始形成。

      三、城鎮勞動力市場迅速發育(1992—2002年)

      (一)城鎮勞動力市場快速變化

      在黨的十四大上(1992年10月),明確了中國經濟體制改革方向是建立社會主義市場經濟,打破了理論和政策上的禁區,城鎮勞動力市場開始迅速發育。城鄉民營經濟快速發展,既推動了經濟增長,增加了社會供給,迅速改變了經濟短缺的局面,也創造了大量就業機會,改變了非農就業分布的所有制結構。另一方面,在民營經濟的競爭面前,國有經濟部門的壓力增大,國有和集體企業經營困難,勞動者開始出現停工停崗。從勞動部門公布的就業者分布統計變化可以看出,城鎮單位就業人員中,國有單位的人數在1995年達到峰值,為11261萬人,此后開始下降;集體單位的人數在1991年達到峰值后開始下降。參見圖3。

      圖3 中國歷年城鎮就業狀況

      資料來源:1952—2013年數據根據《新中國65年統計資料匯編》的表6“全國城鎮單位就業人員數和平均工資”(http://www.stats.gov.cn/ztjc/ztsj/201502/P020150212308266514561.pdf,最近訪問日期:2020年2月28日)獲得;2014—2018年數據來自國家統計局網站http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01,最近訪問日期:2020年2月28日。

      國有企業虧損越來越嚴重,按照當時的說法,三分之一盈利、三分之一潛虧、三分之一明虧。政府對國企虧損,先是由財政來提供補貼,后來轉向由銀行為其提供貸款,20世紀80年代中期以后,開始建立股市,允許國有企業上市募集資金。然而,這些嘗試解決國企活力問題的辦法,幾乎都失敗了。國企并未扭轉虧損局面,虧損額度日益積累,不僅成為政府的沉重負擔,累積的呆壞賬也給銀行體系帶來巨大風險。城鄉非公經濟的就業人數持續增加,國有和集體部門的就業數量在全國就業總量中的比例,開始快速下降。但城鎮勞動力市場創造了更多的非農就業機會,彌補了國有企業和集體企業在就業創造方面的下降,從圖1看出,經過1988—1991年的徘徊,非農就業所占比例在1992年開始迅速增長。城鎮就業人數從1992年的17861萬人,上升到1998年的21616萬人,平均每年增加超過600萬人。

      (二)國企改革加速了勞動力市場發育

      1997年,東南亞金融危機給中國帶來了嚴重的沖擊,為防范金融風險,中央下決心用三年時間解決國有企業虧損問題,于是迅速推進國有企業改革。1998—2002年,國有和集體企業的就業者減少了近6000萬人,相當于城鎮國有和集體企業職工總量的40%。一方面,政府為下崗的大齡勞動者提供社會保障,另一方面,則鼓勵年輕的下崗人員到市場上去再就業。這既能減輕政府的救助開支,也是最有效的反貧困手段。根據政府勞動部門事后的公布,有三分之二的下崗人員實現了再就業。到2002年,國有單位的就業者下降到7163萬人(包括機關事業單位職工),比1995年減少了約4100萬人;集體單位的就業者下降到1122萬人,比1991年減少了2506萬人。超過一半的城鎮家庭受到了下崗的沖擊。

      在這次國企改革中,計劃體制色彩濃厚的老工業基地遭遇的沖擊最嚴重,從就業困難局面中恢復過來的速度也更慢。東北三省、天津市、重慶市,都是就業壓力很大的地區。這些地區的資源型城市,在計劃體制下,是執行重工業優先增長戰略的承擔者,面臨的困難更大。2000年11月開展第五次人口普查時,正是城鎮就業壓力最大的時期,從這次普查數據的結果可以看出,上述老工業基地的失業率大都超過了10%,東北三省的資源型城市中,失業率甚至超過了15%。(23)相當多的下崗人員,因為在勞動力市場找不到工作而退出市場,勞動年齡人口的就業率出現了顯著下降。

      上海市也是著名的老工業基地,在分流下崗的政策下,國有和集體企業勞動者遭遇的沖擊同樣嚴重,2000年的失業率也超過了10%。然而,由于上海積極推動市場化改革,民營經濟充滿活力并快速增長,給下崗人員提供了更多的就業機會,所以更快地擺脫了困難局面。廣東、福建、浙江和江蘇等東南沿海省份,改革開放以來在市場化改革進程中一直走在前列,民營經濟得到快速發展,在這次沖擊面前表現出良好的適應性,不僅很快吸納了本地的下崗人員,還為其他地區的下崗人員和中西部遷移而來的農民工,提供了大量就業機會。2001年中國加入世貿組織后,東南沿海的勞動密集型企業得到飛速發展,既創造了大量的就業機會,也拉動了經濟高速增長。

      國有和集體經濟部門的改革,對這些下崗人員及其家庭來說是個痛苦的過程,但對全社會勞動力資源的配置效率來說,卻是一個極大的改進。撫順市挖掘機廠,國企改革前有職工21000人,民營化后,只保留了700人。云南東川礦務局原有職工12000人,民營化后,保留職工2000人,但另外雇用了2000名農民工。(24)這些分流出去的勞動者,大多數在市場上實現了就業。他們增大了勞動力市場上的有效供給,從這個意義上,也推動了勞動力市場的發展。

      在沉重的就業壓力面前,政府把解決就業視為最優先的問題,凡是能實現就業的方法,政府都采取靈活多樣的政策,允許嘗試。例如,要求國有企業盡量采取“分流”的方式,安置勞動者;對那些下崗人員,則鼓勵他們靈活就業;鼓勵民營經濟發展并吸納下崗人員。

      (三)民營經濟創造大量就業機會

      國企改革期間,民營經濟快速發展,尤其是在東南沿海地區。民營企業自覺利用勞動力豐富這個比較優勢,大力發展勞動密集、以出口為導向的輕工業,創造了大量的就業崗位,為國企改革分流下崗人員提供了支持。2002年,城鎮就業人員已經上升到25159萬人,比1998年增長了3543萬人。盡管這5個年份是城鎮就業壓力最大的時期,但城鎮新增就業在彌補了國企改革帶來的崗位消失后,仍以每年超過700萬人的速度凈增長,增速甚至顯著高于國企改革前。從圖1看出,在1998—2002年期間,非農就業比例一直維持在50%,幾乎沒有變化。這個數字背后的事實為:新增勞動力進入市場,非農就業只能吸納一部分,另一部分被迫進入第一產業。當新的增長周期到來時,這些勞動者很快就進入生產率更高的第二、三產業。

      這個時期,農村土地制度改革帶來的激勵效應已釋放完畢,鄉鎮企業的發展也開始遇到瓶頸,農村家庭增收的出路主要是進入城鎮勞動力市場。中西部地區,農村剩余勞動力眾多,政府將組織勞動力輸出作為一個重要的施政目標。1994年,重慶市外出農民工達到100萬人,有50%是當地政府組織輸出的。(25)然而,自1996年增長速度放緩,城鎮開始遇到就業困難,一些目的地城市政府把農民工視為本地勞動力的競爭者,出臺各種限制農民工的政策。(26)

      當經濟放緩引起勞動力需求減少時,勞動力供給卻在迅速增加。從人口結構變化可以理解這個時期的就業壓力。這個時期,每年進入勞動力市場的年輕勞動年齡人口超過2000萬人,新增勞動力設法進入城鎮勞動力市場;國有企業和集體企業下崗人員需要實現再就業;農村勞動力為實現增收而到城鎮勞動力市場尋求就業。政府將就業壓力的這三個來源描述為“三碰頭”。當城鎮正規部門提供的崗位有限而求職者眾多時,勞動力必然會涌入非正規部門。從改革開放到2002年,城鎮的非正規就業數量在持續增大。(27)這個時期的就業困難,主要來自勞動力市場的劇烈調整和新增勞動年齡人口,而不是就業創造不足。在就業壓力巨大的環境下,中國政府和社會各界一方面積極推進改革開放,另一方面則寄希望于經濟增長帶來就業創造,在時間中解決就業難題。

      (四)高校擴招對勞動力市場的影響

      國企改革帶來的下崗浪潮不僅沖擊了城鎮家庭,也給各級政府帶來了巨大的再就業壓力。中央政府快速決策,在1999年擴大高校招生規模,相比于1998年的108.4萬招生人數,1999年提高到159.6萬人,而且此后以每年約50萬人的速度增長,到2005年,全國本專科招生人數已超過500萬人,2008年超過了600萬人。接受高等教育者在年輕人口隊列中的比例迅速提高,不僅使人力資本儲量大增,也改變了勞動力受教育的年齡結構:年輕勞動者受教育水平高,大齡勞動者受教育水平低。當新進入市場的年輕勞動力受教育水平越來越高時,企業會根據這個變化了的稟賦,提高自身技術水平,吸納這些高素質勞動力,但那些大齡勞動力因為受教育水平低和缺少競爭力而退出市場。

      高校擴招的初始目的是為了緩解新增勞動力過快進入市場,當迅速增加的高校畢業生進入市場時,政府和社會各界擔心會產生嚴重的失業和工資下降。然而,擴招后的大學生畢業時,正趕上2002年以來的高速增長,對專業技能人才的需求隨之增長,出現了規模型增長和技能偏向型需求增長。前者是需求結構不變時,產出水平提高會增加對知識技能型勞動者的需求;后者則是產業升級導致需求結構改變,更加偏向于雇傭知識技能型勞動者。持續且快速的高校擴招并沒有帶來長期的失業率提高,反而給中國經濟增長預先儲備了人力資本。

      (五)勞動力市場立法與社會保障體系建設

      一旦確立了市場經濟體制的改革方向,勞動力市場政策的目標也立即明確了。1993年的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出,“改革勞動制度,逐步形成勞動力市場”。這個時期,就業壓力是政府面對的主要難題,勞動力市場政策以鼓勵就業為主。“要把開發利用和合理配置人力資源作為發展勞動力市場的出發點。廣開就業門路,更多地吸納城鎮勞動力就業。鼓勵和引導農村剩余勞動力逐步向非農產業轉移和地區間的有序流動。發展多種就業形式,運用經濟手段調節就業結構,形成用人單位和勞動者雙向選擇、合理流動的就業機制。”

      當廣泛出現的民營經濟成為雇傭勞動者的主力時,政府開始考慮對勞動者合法權益的保護。市場經濟是法制經濟,各種法律法規和相關政策開始按照市場經濟的要求建立和完善起來。1994年,中國政府頒布了《勞動法》。這個法律的目的是保護勞動者合法權益,規范勞動關系。法律頒布時,中國城鎮勞動力市場發育有限,民營企業的規模還較小,個體工商戶以家庭為主。城鎮勞動者大多數還在國有企業和集體企業就業,國企和集體企業對勞動者的保護較好,單位正式職工相當于“鐵飯碗”,所以這個法律對社會產生的影響有限。

      1998年進行國企改革后,要為受到沖擊的勞動者提供保護,也推動了社會保障體系的建設。為了幫助國有和集體企業分流出來的勞動者,早在1996年,上海市率先建立了再就業中心,(28)一邊保障這些遭受沖擊的勞動者的生活,一邊為他們提供培訓,介紹新的工作,幫助其實現再就業。這種做法被其他地區所仿效,很快成為一個被推廣到全國的政策。其通常的做法是,再就業中心為國有和集體企業的下崗者提供3年的保障;如果3年內無法實現再就業,就轉入失業保險體系,享受2年的失業保險;如果到期仍未實現再就業,就轉入最低生活保障體系。最低生活保障的目標是“應保盡保”,把所有的城鎮貧困人口都納入低保體系中來。這次國企改革,極大地推進了中國社會保障體系的建設和發展。

      開始建立養老保險統籌制度,改革單位為退休職工養老的傳統做法。改革前,養老統籌的范圍主要在縣級層面。1998年以后,中央政府要求各省市把養老金統籌的層次提高到省級,但在執行過程中,遇到的阻力較大。中國至今也沒有把養老金統籌提高到全國統籌層面,而且,各省的養老金統籌形式是各有特色的。盡管如此,在省級層面建立養老保障統籌,在全國范圍內進行養老基金的余缺調劑,增強了養老基金的抗風險能力,切實保護了進入養老體系的退休者。

      中國的勞動力市場政策與市場發育進程相適應,反映了勞動力市場供過于求這個基本態勢,以促進就業的靈活性為主,鼓勵創業,鼓勵靈活就業。《勞動法》的執行范圍主要限于國有和集體經濟部門。由于就業壓力大,政府勞動部門的工作重點在如何幫助更多勞動力實現就業上,對市場新興部門的用工則缺少監管。2002年經濟增長速度加快,民營經濟快速發展,中國政府將勞動力政策由過去以提供保障為主的“消極政策”轉變為“積極的勞動力市場政策”,在兼顧保障受沖擊者的同時,加大了鼓勵就業和創業的力度。(29)

      這個時期,對大學畢業生就業制度的改革,也在穩步推進。1993年,中共中央、國務院頒布了《中國教育改革和發展綱要》,提出要改革高校畢業生的“統包統分”,除少數畢業生由政府安排就業外,大多數畢業生要“自主擇業”。到2000年,全國基本上停止了“包分配”制度,開始全面走向雙向選擇和自主擇業。高校畢業生就業直接與市場需要聯系起來,反過來促進了高校關心專業設置和培養質量是否符合市場需要。這與高校擴招帶來的規模擴大相協調,促進了高等教育的快速發展。經濟高速增長和勞動力市場技能偏向型需求增長,為高校畢業生就業制度改革提供了良好的市場環境。

      四、勞動力市場供求態勢的變化(2003—2012年)

      (一)勞動力供給由過剩走向短缺

      勞動力需求迅速增長。2003年是個重要的年份,國企改革帶來的困難局面基本上結束了,中國迎來了新一輪的高速增長和就業創造,使勞動力市場供求形勢出現逆轉,勞動力從過剩開始轉變為短缺。2003年春,勞動力短缺的信號,首先從泉州傳來。2003年5月20日,《人民日報》第5版登載了一篇記者來信《招工缺人20萬,誠信缺失釀惡果》,講述了勞動密集型企業眾多的泉州市,春季用工發生了短缺,記者把缺工的原因歸咎為用工企業工資低,企業主侵犯農民工的合法權益。(30)勞動部網站上公布了2003年第四季度的求人倍率,泉州市為2.66:1。這意味著,每個求職者有2.66個工作崗位可以挑選。這與以往求職者在企業門前排隊的情形,完全不同了。2004年春天,勞動力短缺的信號變得更強烈,“缺工”的呼聲從珠三角、長三角和閩東南地區同時傳來,當時的勞動部委托下屬勞科所的專家,到這三個地區調研并撰寫了內部調研報告。該報告指出,“缺工現象普遍”,“缺生產線上的普通勞動者”,“缺工原因是勞動密集型企業迅速擴張”。他們在建議部分,甚至要求重新評估農村“剩余勞動力”的規模。(31)

      勞動力眾多、資源稀缺的稟賦結構變化了。可以從供給和需求兩個方面分析這種結構變化。勞動力需求的快速增長是引起勞動力短缺的短期決定性因素。中國加入了世貿組織,來自國際市場的訂單增加,給勞動密集型產業帶來了充分發展機會。沿海的民營經濟部門抓住這個有利時機,迅速擴張,不僅拉動了進出口和經濟增長,也創造了大量的就業機會。2003—2008年,是經濟增長速度最快的時期之一。(32)從此以后,勞動力短缺和工資上漲,開始成為中國勞動力市場的典型事實。從圖2看出,2003年第一產業就業人數增長勢頭逆轉,開始迅速下降,到2018年共減少了1.6億人。市場供求形勢的變化,超過了大多數學者的預料,人們還沒有從國企改革帶來的下崗失業沖擊中緩過神來,認為就業困難還會是一個“長期存在”。(33)

      人口結構變化引起新增勞動力供給減少。20世紀80年代以來,出生率下降的影響開始在勞動力市場呈現,每年新增勞動力數量由1980—1989年的超過1400萬人下降到1991—2001年的約730萬人。2002—2004年,每年新增就業數量只有456萬—528萬人。2005年以來,新增勞動力數量從383萬持續下降到2017年的37萬人,2018年全國新增勞動力數量為負54萬人。與此形成對比的是,勞動力需求在迅速增大,大約從1996年開始,新增勞動力幾乎都進入了城鎮,1998年城鎮新增勞動力數量開始超過全國新增勞動力數量。2002年,城鎮新增勞動力數量超過1000萬人,這個勢頭一直保持到今天。當城鎮勞動力需求超過全部的勞動力供給時,只能吸引第一產業的勞動力轉移出來。

      蔡昉關注到勞動力市場供求態勢發生的變化,(34)認為2003年以來的“缺工”不是短期的、暫時的現象,而是長期經濟增長與人口結構變化導致的勞動力供求形勢逆轉,從此以后,就業壓力會讓位給“勞動力短缺”。他在后來的一系列文章里,得出了“劉易斯轉折點到來”這個引起廣泛討論的判斷。(35)這個時期,政府人社部門對企業用工需求的歷年監測數據顯示,無法招滿所需工人的企業所占比例在逐年升高。當勞動力短缺導致工資上漲時,企業為了競爭到勞動力,會主動為勞動者提供社會保險,簽訂書面勞動合同,使勞動力市場的非正規化水平下降。吳要武等發現,2003年以后,城鎮勞動力市場的非正規化程度穩定下降了。(36)

      2003年以來的勞動力需求在迅速增長,勞動力供給卻無法趕上需求增長的速度。2008年,農民工總量已達22542萬人;到2018年,農民工總量增加到28836萬人。這個期間的工資水平在持續提高,可是農民工數量卻增長緩慢,近年來已經接近停止(見圖4)。另一方面,農民工的流向也在發生變化:2018年,本地農民工為11570萬人,在農民工中的比例持續上升,而外出農民工中“進城農民工”為13506萬人,比上年減少了204萬人,下降了1.5%。“劉易斯轉折點”過后,“傳統部門”向“現代部門”的勞動力流動減少,理論預期與經驗事實的變化基本一致。

      圖4 歷年農民工數量及增長速度

      資料來源:國家統計局《農民工監測調查報告》的相關年份數據(http://www.stats.gov.cn/ztjc/ztfx/fxbg/201003/t20100319_16135.html;http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201305/t20130527_12978.html;http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201504/t20150429_797821.html;http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201704/t20170428_1489334.html;http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201904/t20190429_1662268.html,最近訪問日期:2020年2月28日)。

      (二)普通勞動者工資水平快速上升

      勞動力短缺通過工資水平持續上升表現出來。農民工的工資變化,準確反映了勞動力市場的供求變化情況。改革開放以來,農民工的工資呈現一個“反S型”路徑:在改革開放初期,農民工的工資快速上升,月工資由數十元上升到1992年的大約340元,此后,農民工工資雖然在上漲,但幅度有限,1995年到2002年,農民工平均工資大約在500—600元。2003年以后,農民工月工資快速增長,到2010年,已經接近1800元。(37)到2018年,農民工監測調查數據顯示,已經達到每月3721元。

      當城鎮勞動力市場面臨勞動力短缺和工資上漲時,意味著農村剩余勞動力的減少和消失,城鎮企業只有通過提高工資的辦法,才能從農業部門吸引勞動力流出,勞動力部門轉移的邊際成本在提高。農村不再有剩余勞動力轉移出來的時候,就會反過來吸引城鎮的資本流向農村,開發農村的土地等資源,也利用那里無法遷移到城市的勞動力。這時,雖然城鎮勞動力市場工資水平仍然高于農村,但兩者的工資開始聯動漲落,這是二元經濟向一元經濟過渡的標志。

      經過1998—2002年的國企改革,城鎮單位就業人員的數量急劇下降,盡管民營經濟單位的發展壯大創造了等同于正規就業的體面工作崗位——“單位就業人員”,但無法彌補國有和集體經濟部門的就業崗位減少。然而,從2003年開始,單位就業人員數量開始反彈,從10970萬人持續上升到2014年的18278萬人,而且幾乎全部是民營經濟部門貢獻的。集體經濟部門在繼續減少“單位就業人員”,國有經濟部門雖然在2007—2012年期間,輕微增長了412萬,但對“單位就業人員”增長的貢獻遠低于其他經濟部門。參見圖3。

      (三)勞動年齡人口的就業率下降

      隨著高速經濟增長,在城鄉家庭不斷提高收入水平并積累財產的時候,勞動者及其家庭獲取生活來源的途徑日益多樣化。財產收入成為重要貢獻因素,而工資水平的提高也會影響家庭成員在勞動力市場和家庭內的勞動時間配置,其結果就是勞動力供給曲線向后彎曲,家庭選擇的變化在宏觀層面上表現為勞動年齡人口的勞動參與率下降。在缺少口徑一致的勞動參與率來測量這種變化時,本文用就業率測量勞動力資源的利用程度及其變化狀況。

      表1顯示,從改革之初到1995年,15—64歲人口的就業率一直穩定在85%左右,這在世界范圍內是相當高的水平。然而,到2000年人口普查時,已經下降到不足81%,2015年下降到70.71%,相比于1990年,下降了約15個百分點。勞動年齡人口的就業率下降,是最近20年來勞動力市場變化的典型特征。在就業率下降這個大趨勢下,女性就業率下降幅度更大,從領先于全世界,下降到世界的平均水平。中國女性就業率的顯著下降,與世界發達國家女性就業率持續上升形成了鮮明對比。(38)高校擴招后,女性在大學生中的比例迅速提高并占據主導地位。由于受教育水平高的女性會有更高的就業率,隨著女性受教育程度提高,能否扭轉就業率下降的態勢,尚待進一步觀察。

      表1 中國不同地區的就業率及變化 單位:%

      資料來源:2010年人口普查和1995年、2015年1%人口抽樣調查匯總數據;1982年、1990年、2000年人口普查微觀數據;2005年1%抽樣調查微觀數據。就業率計算公式:所有就業者/15—64歲人口。

      2003年以來,勞動力短缺成為勞動力市場的基本態勢,人口年齡結構的變化,能從供給角度解釋短缺的形成,但就業率的下降,也是一個不可忽視的因素。勞動力短缺給企業帶來的壓力持續增大,促使企業采用技術升級和資本替代勞動的策略,來應對勞動力短缺。更多的勞動力資源配置由市場轉入家庭,對中國宏觀經濟的影響將會是深遠和長期的。

      (四)積極的就業政策與推進勞動力市場正規化

      政府勞動部門雖然一直聲稱“就業壓力依然巨大”,但對勞動力市場供求態勢變化很快就做出了政策調整:除了每年提高最低工資水平,還于2008年1月1日頒布實施了以“保護勞動者的合法權益,構建和發展和諧穩定的勞動關系”為目的的《勞動合同法》。與1994年的《勞動法》不同,這個法律引起了激烈的社會爭議。這時,城鎮勞動者數量已超過3.2億人,經過1998—2002年的國企改革,國有和集體部門的職工數量急劇減少,在城鎮就業人員中的占比只有22%。各種形式的民營企業成為雇傭勞動力的市場主體。這些企業絕大多數是勞動密集型產業,對工資變化、雇傭條件非常敏感。《勞動合同法》限制了雇傭的靈活性,勞動爭議案件在當年便急劇上升;(39)隨后頒布的《社會保險法》(2010年10月28日),則提高了他們的用工成本。如果嚴格執行這些法律,大量的企業會陷入經營困難,甚至會關閉。

      2008年下半年,國際金融危機開始波及中國,經濟增速下滑,失業人口迅速增加。批評者將失業增加歸咎為《勞動合同法》的執行。中央政府為了穩增長,不僅投入了4萬億刺激經濟,實際上也放緩了對《勞動合同法》的執行。企業為了規避《勞動合同法》的規制,通過大量使用派遣工和農民工的方式,維持用工的靈活性。(40)當中國經濟形勢穩定下來后,這兩個法律對企業的約束仍然在起作用。政府人力資源和社會保障部門要求企業和勞動者簽訂穩定的書面勞動合同,監督企業給勞動者提供三險一金。人力資源和社會保障部門還根據勞動力短缺的事實,不斷督促各市縣提高最低工資標準,推動勞動力市場走向正規化,也通過提高雇傭成本,督促企業加快轉型升級。

      政府推進勞動力市場正規化的努力與市場供求態勢變化相一致,城鎮勞動力市場非正規化程度在2003年開始下降。但是,隨著互聯網經濟的興起,各種新就業形式出現,吸引大量的勞動者進入,“正規化”和“非正規化”開始變得模糊。從脆弱性角度來定義的“非正規就業”,在互聯網新業態下,變得越來越遠離傳統的定義。(41)中央政府重視這種新就業形勢的變化,2014年國務院倡導“大眾創業,萬眾創新”,并選擇一些城市作為“雙創”試點城市,給出特殊的優惠政策。政策瞄準的對象主要是年輕的高校畢業生,政府希望他們嘗試新機會更勝于就業的穩定性;另一方面,督促國有銀行加快改革,提高效率,支持小微型企業的金融需求。雙創政策的效果如何,尚未見到可信的評估,但從勞動力市場政策角度看,正在變得日益多元化和非標準化。

      2008年政府機構改革,計劃體制下分管“干部與人才”的人事部和分管“工人與普通勞動者”的勞動部合并,成立了“人力資源和社會保障部”,這意味著在打破勞動力管理的分割體制上,取得了重大突破,勞動力市場體制在政策和法律層面上建立起來。

      五、2013—2018年的勞動力市場變化

      (一)勞動力資源稟賦的變化

      1999年高校擴招后,高等教育規模迅速增大,2014年高校本專科招生超過700萬人,2018年接近800萬人。從2015年的1%人口抽樣調查數據看出,在20歲人口隊列中,接受高等教育者所占比例超過了50%,已接近發達國家水平。相比于1982年的1.15%,可以說,中國人力資源的稟賦結構發生了巨大變化。高校擴招改變了勞動力市場的供給結構,政府對就業問題的關注重點,從農民工和下崗人員轉向高校畢業生群體。勞動力市場由過去的數量壓力讓位于今天的結構矛盾。勞動者受教育水平越高,其知識技能與崗位需求的匹配就越困難。(42)但勞動力素質的提高,給企業轉型升級提供了支持和動力:為這些受過高等教育的年輕勞動者支付更高的工資,必須提高企業的技術水平,推動企業轉型升級。

      中國的產業結構發生變化,有利于高校畢業生就業。工資水平提高推動產業向資本技術密集型轉化,給高人力資本的勞動者帶來更多的就業機會。盡管高校畢業生的供給持續增長,但被技能偏向型需求增長所吸納,表現出來的結果為:高校畢業生的工資優勢相對于中學及以下者在增大,(43)勞動參與率維持在很高的水平上,而失業率在下降。絕大多數大學畢業生,在畢業前或者畢業后的短時間內實現了就業,近年來,表現最好的是“高職/大專”,一直都有更高的“就業落實率”。(44)勞動力市場需求朝技能偏向方向發展,不僅確保了社會和經濟的穩定,也給城鄉家庭帶來明確的信號——為孩子進行更多的人力資本投資,以便在未來勞動力市場上獲得競爭優勢。但另一方面,這也使子女的養育成本上升,導致生育率下降,使未來的勞動力供給減少。

      (二)農村勞動力持續減少,農民工增速趨緩

      關注大學畢業生是政府就業工作的重點,但也不能忽視了農民工,因為這個群體的規模巨大。新增勞動力的增長速度下來了,年齡結構也在發生快速變化。在2011年,50歲及以上的農民工在所有農民工中的比例為14.3%;到2018年,這個比例已經上升到22.4%。(45)可以說,年輕勞動力的知識技能在快速提高,而擁有普通勞動技能的勞動力在變老。

      當城鎮的工資增長很難吸引農村勞動者離開農村時,中國勞動力市場已進入后劉易斯轉折點時期。戶籍制度等門檻仍未消除,城鎮化水平低于發展階段相同國家的水平,但中國勞動力市場的二元經濟特征開始弱化,變得更接近發達國家的新古典模型:雖然城鄉之間存在工資差距,但若考慮了勞動力的知識技能與年齡結構,則城鄉之間已經接近均衡。每年城鎮農民工增長速度趨于0,是劉易斯轉折點后的典型特征;農村勞動者在農村內部流動,這個群體的增長速度超過了進城農民工,(46)也佐證了劉易斯轉折點已過。

      (三)勞動力知識技能應對產業升級的需要

      從發展水平上看,中國開始進入中上等收入階段,與發達國家的技術差距縮小,在國際市場甚至國內市場的競爭激烈起來,發達國家向中國轉讓技術的步伐放緩,貿易摩擦變得頻繁。中國不再像過去那樣可以便利地購買發達國家的技術,追趕需要更加依靠自己的研發投入。然而,中國高等教育雖然擴張迅速,但教育質量提高卻相對滯后。目前的教育體制是作為技術上的追隨者而設計的,對人才的創新能力要求不高,已經不適合中等收入偏上階段的中國。部分高新技術企業達到國際前沿的時候,他們一方面從國際市場上吸引人才,一方面呼吁基礎性研究的重要性,要求政府推進教育體制改革。

      (四)新的就業困難

      2013年以來,中國的經濟增長開始減速,進入經濟增長的新階段,面對新的困難與挑戰。這個階段的稟賦特征為:人口結構發生變化,出生率持續下降,老齡化程度加深,雖然工資水平在持續上漲,但家庭照料的需求誘導勞動年齡人口退出市場,使勞動力數量減少速度超過了15—64歲人口減少的速度。表1報告的就業率顯示,2015年比2010年下降了5.6個百分點。勞動力減少的直接后果,是經濟增長動力減弱。另一方面,由于資本變得充裕,投資的邊際效益下降,2018年全國固定資產形成增長速度不到6%。傳統高速增長模式的兩大推動力量——勞動力增長和投資增長,不會再維系下去,中國的產業結構升級正在快速推進,勞動力市場又將面臨新一輪的調整。

      從圖3可以看出,2003年以來持續增長的“城鎮單位就業人員”,自2015年開始下降,這預示著就業形勢轉向嚴峻。用統計局公布的“經濟活動人口”減去“就業人員”的差,就是中國勞動力市場的“失業人員”。2007年,這個失業人員數量為1210萬人,是國企改革以來的一個較低點。然而,2008年金融危機的沖擊,使失業人數開始持續上升,到2016年已高達3091萬人,此后雖有下降,2017年和2018年仍達到3046萬人和2981萬人。根據作者的推算,如果這些失業者全部出現在城鎮勞動力市場,相對于4億多的城鎮就業者,失業率會達到6%—7%(見表2)。從失業人員數量來看,遠遠多于2000年的1900萬。在2017年9月20日的國務院會議上,對就業形勢判斷為“近幾年面對經濟下行壓力和巨大就業壓力‘碰頭’的挑戰”,(47)“碰頭”意味著雙重困難。

      表2 歷年失業人數與失業率(推算)

      資料來源:根據國家統計局網站數據整理(http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01,最近訪問日期:2020年2月27日)。

      說明:(2)列的失業率=(1)列失業者人數÷(全國就業人數+失業者人數);(3)列的失業率=(1)列失業者人數÷(城鎮就業人數+失業者人數)。

      六、尚未完成的改革

      (一)二元經濟體制尚未消除

      城鄉二元體制走向一元時,會形成全國一體化的大市場,城鄉差異和地區差異會體現在發展水平上,但不會再表現在政策層面。當戶籍制度仍然存在,農村勞動者還無法深度融入城市時,意味著全國統一的勞動力市場尚未建成,現有的城鎮化水平仍低于潛在最優水平。城鄉一體化沒有實現的直接原因是:城鎮仍存在較高的門檻阻擋農村勞動者進入;現行農村家庭承包經營制度制約了農村勞動者離開農村。城鄉分割意味著資源稟賦沒有得到充分的利用,因此,實際生產水平是低于潛在增長水平的。在經濟增長動力不足的背景下,這種制度性障礙帶來的效率損失是一種無謂損失。

      近年來,推進農民工的市民化進程,一直是政府和社會各界關心的問題。十八大以來,中央政府出臺了系列政策,降低城市門檻,鼓勵農民工在城市永久定居下來。這不僅能進一步提高城鎮化水平,還能改變這些農民工的工作模式和家庭生活模式:他們由候鳥式的流動農民工轉變為城鎮永久定居者,雇主對他們的預期穩定,愿意和他們簽訂長期限的勞動合同,愿意為他們提供更多的培訓等投資;他們長久融入城鎮,會提高對孩子的教育預期,對孩子的投資模式會與本地家庭趨同,投入更多的時間和資源,讓孩子接受高等教育,這會為中國的未來積累更多的人力資本并減輕其自身的脆弱性。

      有學者在一系列實驗中揭示了這個事實:在“人力資本—生命周期”模型中,早期階段的人力資本投資收益率最高。(48)解決未來不平等的關鍵,應該是對處于青少年階段甚至嬰幼兒階段的弱勢群體進行干預。今天,仍有超過一半的少年兒童在農村成長與接受教育,不僅教育質量低于城鎮同齡人,而且其中的留守兒童與父母長期分離,使他們的認知技能和非認知技能未得到良好培育和開發,會成為未來勞動力市場上的弱勢群體。18—22歲適齡人口中,接受高等教育者超過一半,未接受高等教育者主要是農村青少年,人力資本的不平等將成為未來不平等的主要來源。

      (二)建立全國統一開放勞動力市場的目標仍在探索過程中

      中國城市規模持續擴大。改革開放之初,中國城鎮人口占比只有17%,到2018年,城鎮人口接近60%。從絕對數量上看,城鎮人口從1.7億人增長到超過8億人;城鎮就業人員則從9514萬人,增長到43419萬人。大城市是厚市場,產業集聚度高,分工鏈條長;這里交通便利,知識信息傳播迅速,是創新的源泉和增長的動力。(49)中國城鎮人口總量一直在穩定增長,但地區間城市人口增長是不平衡的。東部沿海的城鎮化水平提高得更為迅速,珠三角、長三角、京津冀,形成了巨大的城市群或城市帶,不僅是重要的人口流入地,發展水平也遠超過其他地區。通過進一步發展大城市而實現高質量的增長,是中國未來改革的方向。

      越來越多的地方政府已經認識到人口集聚對經濟增長的貢獻,一些大城市開始轉變人口政策,積極吸引外來人口定居。這些措施主要是瞄準受教育程度高的大學畢業生,對農民工的落戶還缺少積極性。部分超大型城市出臺了各種“積分落戶”政策,但門檻很高,主要是針對高層次人才的,農民工很難從這些政策中受益。邊遠省份也感受到了勞動力短缺和人口結構失衡,出臺有利于增加人口的政策,鼓勵生育,鼓勵內地人口遷入。

      (三)勞動力流動可能會進一步加劇區域經濟不平衡

      中國存在區域經濟不平衡,東南沿海的高速增長吸引了內地省份的勞動力流入,這是縮小區域經濟差距的手段。近年來,中西部地區面臨勞動力短缺,他們通過承接東部地區的勞動密集型產業獲得更快的增長速度。然而,在西部省份,由于陸地運輸成本高、限制污染企業,很難吸引東部轉移產業進入本地區。在勞動力遷移版圖上,因經濟發展水平低,勞動力輸出地的高人力資本勞動者(人才)也在向發達地區流動。人口減少和人才流失,使區域經濟不平衡問題更難解決。

      近年來,中國各地都意識到人口、人才的重要性,出現了“人口爭奪戰”“人才爭奪戰”。很多大城市出臺各種優惠政策吸引大學畢業生落戶。一方面,出于應對老齡化的壓力,另一方面,在產業升級過程中,人才占據主導地位。然而,吸引人才的主體不是一個城市的用人單位,而是城市政府,這說明市場仍未成為人才配置的決定性因素。(50)中國城鄉之間、地區之間存在的發展不平衡,提醒著我們改革任務仍未完成。

      七、結論與評述

      中國的勞動力市場變化可以分為兩個階段。第一階段,從1949年到改革開放之前。中國選擇了重工業優先增長戰略,通過取締勞動力市場、扭曲要素價格,將資源配置到重工業部門。城鎮現代部門創造的就業機會少,大量勞動力被限制在農村“蓄水池”中。第二階段,改革開放至今。政府改革僵化的計劃體制,引入市場來配置勞動力資源,勞動力市場開始發育,民營企業出現并興起。民營經濟自發利用了勞動力豐富這個優勢,選擇勞動密集型產業,創造了大量就業機會,也推動了經濟增長。勞動力供求態勢從供過于求,逐漸轉變為供不應求。

      回顧勞動力市場發育進程,在每一個關鍵節點上,中國政府都堅持市場導向,順應市場的變化,或者引領市場的變化,出臺了較為明智的政策,充分利用勞動力資源豐富這個比較優勢,將勞動力資源引向生產率更高的非農部門。20世紀70年代末,城鎮就業壓力沉重,統包統配的固定工制度難以為繼,又在短時間內接收了1600萬回城知青。政府果斷調整勞動力政策,實行“三結合”,向市場開口子;另一方面,又尊重實際情況,讓國有和集體企業設法雇傭城鎮勞動者,雖然導致進一步的效益低下,但畢竟解決了社會穩定和收入分配問題。當聯產承包責任制帶來糧食產量持續提高時——這是推進工業化進程的邏輯起點,1984年,城鎮政府主動降低門檻,接納來自農村的務工經商者,促進了城鎮勞動力市場的發育。1992年,確定了改革方向是建立社會主義市場經濟體制,接著就頒布了《勞動法》(1994年),建立了一個勞動者保護的法律框架。1997年,民營經濟有了一定的規模,政府以亞洲金融危機的沖擊為契機,果斷提出“三年脫困”目標,推進國有企業改革。國有和集體企業的下崗迅速增加,是改革開放后遭遇的第二次就業沖擊,也使勞動力資源配置走向市場化。通過民營經濟成長,為下崗者提供就業崗位;建設三條保障線為受沖擊的勞動者提供緩沖墊。1999年,政府果斷推動高校擴招,使高等教育由精英教育轉變為大眾教育,不僅部分緩解了當時面臨的就業壓力,還為中長期的經濟增長與社會結構轉型,做好了人力資本儲備。2001年加入世貿組織,刺激了中國的勞動密集型產業飛速發展,創造了大量就業崗位,直到逆轉了勞動力市場的供求態勢。中國政府成功把握住了每個機會并出臺了明智的政策,順利渡過了難關,迎來新一輪高速經濟增長和勞動力市場快速發育。到2005年,國企改革引起的就業困難已成功克服,人才和普通勞動者的配置大都走向了市場化。中國政府敏銳感知到勞動力市場從“就業壓力巨大”轉變為“勞動力供不應求”和“工資快速增長”,很快出臺了《勞動合同法》(2008年),推進勞動力市場正規化,加大對勞動者的保護力度。

      亞當·斯密把政府獲得的稅收視為“優良治理的報酬”。改革開放創造了高速經濟增長,解決了困擾政府和城鄉家庭多年的就業難題,大多數民眾的生活水平持續提高,政府的財政收入持續快速增長,這可以視為中國政府優良治理的報酬。中國政府助力市場發育,帶來經濟增長和民眾福祉的提高。

      2013年以來,中國的勞動力總量開始減少,一方面是勞動年齡人口總量開始減少,另一方面是勞動參與率在持續下降。作為關鍵生產要素之一的勞動力減少,使中國的經濟增長速度持續下降,出現了新一輪的就業困難。中國經濟正處于中等偏上的收入階段,老齡化程度加深,工資成本持續上升,使勞動密集型產業失去競爭優勢。國內環境變化了,支持傳統高速增長模式的因素逐漸消失了;國際環境也發生了變化,發達國家開始對中國采取更具競爭性的政策。保持勞動力市場的靈活性與穩定性,始終把就業政策放在一切宏觀經濟政策序列中最優先的位置,實現充分就業,不斷培育勞動者的人力資本,不僅是過去40年的經驗,也是應對未來挑戰的根本。

      注釋:

      ①林毅夫、蔡昉、李周:《中國的奇跡:發展戰略與經濟改革》,上海人民出版社1994年版,第20—56頁。

      ②馬寅初:《新人口論》,吉林人民出版社1997年版,第1—5頁。

      ③參見《新中國65年統計資料匯編》,表6“全國城鎮單位就業人員數和平均工資”,http://www.stats.gov.cn/ztjc/ztsj/201502/P020150212308266514561.pdf,最近訪問日期:2020年2月28日。

      ④Jikun Huang,Keijiro Otsuka and Scott Rozelle:《中國農業的發展——歷史的教訓、近年來的成就、未來的挑戰》,勞倫·勃蘭特、托馬斯·羅斯基編,方穎等譯:《偉大的中國經濟轉型》,格致出版社、上海人民出版社2009年版,第397頁。

      ⑤Fang Cai,Albert Park and Yaohui Zhao:《改革中的勞動力市場》,勞倫·勃蘭特、托馬斯·羅斯基:《偉大的中國經濟轉型》,第143頁。

      ⑥阿瑟·劉易斯:《勞動無限供給條件下的經濟發展》,阿瑟·劉易斯編著,施煒等譯:《二元經濟論》,北京經濟學院出版社1989年版,第3頁。

      ⑦戴園晨、楊漢明:《雙重體制下的勞動力流動與工資分配》,《中國社會科學》1991年第5期。

      ⑧吳要武:《剝離收入效應和替代效應:對城鎮女性市場參與變化的解釋》,《勞動經濟研究》2015年第4期。

      ⑨亞諾什·科爾內著,張曉光等譯:《短缺經濟學》(下),經濟科學出版社1986年版,第172—177頁。

      ⑩亞當·斯密著,謝宗林譯:《國富論》,中央編譯出版社2012年版,第298頁。

      (11)劉同德、張懷諭:《加快勞動制度的改革步伐》,《上海經濟研究》1984年第5期。

      (12)戴園晨、楊漢明:《雙重體制下的勞動力流動與工資分配》,《中國社會科學》1991年第5期。

      (13)“三結合”是指勞動部門介紹就業、自愿組織起來就業和自謀職業相結合。這個政策于1980年8月在中共中央和國務院的就業工作會議上提出。勞動部門介紹就業,通常是向國有企業或集體企業介紹就業;自愿組織起來就業,意味著集體經濟更加靈活;從經驗內容看,自謀職業通常是個體工商戶或自營勞動者。這意味著傳統“統包統配”就業體制被撕開了一個口子。這個“針尖大的洞”,果然引來了市場這個“斗大的風”,一直到最后完全替代了“統包統配”體制。

      (14)戴園晨、楊漢明:《雙重體制下的勞動力流動與工資分配》,《中國社會科學》1991年第5期。

      (15)Fang Cai,Albert Park and Yaohui Zhao:《改革中的勞動力市場》,勞倫·勃蘭特、托馬斯·羅斯基:《偉大的中國經濟轉型》,第143頁。

      (16)劉哲明:《談社會主義條件下的勞動力市場》,《中央財政金融學院院報》1984年第6期。

      (17)汪立軍:《山區剩余勞動力流向的考察與思索——新縣勞務輸出情況的調查》,《信陽師范學院學報》1987年第3期。

      (18)鄔鳴飛、李志勇:《上海“星期日工程師”憂喜錄》,《瞭望》1988年第16期。

      (19)根據1982年第三次人口普查數據計算。

      (20)巴里·諾頓著,安佳譯:《中國經濟:轉型與增長》,上海人民出版社2016年版,第168頁。

      (21)Fang Cai,Albert Park and Yaohui Zhao:《改革中的勞動力市場》,勞倫·勃蘭特、托馬斯·羅斯基:《偉大的中國經濟轉型》,第144頁。

      (22)楊德廣、姚棟華:《60年來中國高校招生就業制度的改革》,《江蘇高教》2009年第6期。

      (23)蔡昉、吳要武編:《中國人口與勞動問題報告No.6:資源型城市的就業與社會保障問題》,社會科學文獻出版社2005年版,第111頁。

      (24)吳要武等:《資源枯竭的神話——資源枯竭型城市產業轉型與社會穩定》,社會科學文獻出版社2013年版,第152—153、181頁。

      (25)曾曉輝:《百萬農民闖市場——重慶市農村勞動力大轉移現象》,《重慶社會科學》1994年第5期。

      (26)蔡昉:《中國流動人口問題》,河南人民出版社2000年版,第217—218頁。

      (27)吳要武等:《中國城鎮非正規就業問題研究》,社會科學文獻出版社2014年版,第41頁。

      (28)1996年7月,上海市建立第一個再就業中心,最初是為早期經歷合并的紡織和儀電部門的下崗工人創建的。參見巴里·諾頓《中國經濟:轉型與增長》,第165頁。

      (29)賴德勝、孟大虎、李長安、田永坡:《中國就業政策評價:1998—2008》,《北京師范大學學報(社會科學版)》2011年第3期。

      (30)泉州市在當年4月8日就報道了“缺工20萬”問題,參見http://www.qzwb.com/gb/content/2003-04/08/content_819558.htm,最近訪問日期:2020年2月28日。

      (31)“我們所調查的三個城市(莆田、泉州、溫州——作者注)的勞動密集型產業缺工現象的最大誘因應該是勞動力密集型行業新一輪的擴張所導致的,這種擴張是一種在原來產能基礎上的同質同構型的擴張,沒有產業升級,從而導致對同質勞動力的過量需求,提前打破低端勞動力市場的供求平衡。”參見勞動科學研究室執筆《福建和浙江兩省缺工問題調研報告》,勞動部勞動科學研究所內部報告,2004年7月。

      (32)2003—2008年的實際增長速度被低估了,2008年的第二次經濟普查數據公布后,國家統計局在以后年份的《中國統計年鑒》中,顯著調高了這6個年份的增長速度,調整后的速度介于10%—15%之間。

      (33)胡鞍鋼、程永宏:《從計劃體制轉向市場機制:對中國就業政策的評估(1949—2001年)》(下),中國科學院—清華大學國情研究中心、胡鞍鋼主編:《國情報告·第五卷·2002年》(上),黨建讀物出版社、社會科學文獻出版社2012年版,第249頁。

      (34)蔡昉:《未富先老:我們是否應該未雨綢繆》,《中國人口科學》2005年第6期。

      (35)蔡昉、王美艷:《“未富先老”與勞動力短缺》,《開放導報》2006年第2期;蔡昉、王美艷:《農村勞動力剩余及其相關事實的重新考察——一個反設事實法的應用》,《中國農村經濟》2007年第10期;蔡昉:《“劉易斯轉折點”近在眼前》,《中國社會保障》2007年第5期;蔡昉:《劉易斯轉折點——中國經濟發展新階段》,社會科學文獻出版社2008年版,第78—82頁。

      (36)吳要武等:《中國城鎮非正規就業問題研究》,第41頁。

      (37)盧鋒:《中國農民工工資走勢:1979—2010》,《中國社會科學》2012年第7期。

      (38)Josheph Altonji and Rebecca Blank,“Race and Gender in the Labor Market”,Handbook of Labor Economics,Vol.3C,Chaper 48,1999,pp.3143—3259; Claudia Goldin,“The Quiet Revolution That Transformed Women's Employment,Education,and Family”,AEA Papers and Proceedings,2006,pp.1—21.

      (39)2000年以來,政府勞動仲裁部門受理的勞動者申訴案件數呈上升趨勢,從2000年的12萬件上升到2007年的32.56萬件,但2008年卻猛然上升到65萬件,此后到2018年,每年都徘徊在55萬—87萬件之間。《勞動合同法》的頒布實施,起到了刺激作用。見國家統計局網站,表“勞動爭議處理情況”(http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01,最近訪問日期:2020年2月28日)。

      (40)王美艷:《對〈勞動合同法〉執行狀況的再考察》,《中國發展觀察》2018年,第19—20期。

      (41)張車偉:《如何應對就業面臨的“三大挑戰”》,《中國就業》2018年第8期。

      (42)岳昌君、白一平:《2017年全國高校畢業生就業狀況實證研究》,《華東師范大學學報(教育科學版)》2018年第5期。

      (43)李蕾:《中國全球化對要素市場的影響》,博士學位論文,清華大學,2016年,第41—42頁。

      (44)岳昌君、白一平:《2017年全國高校畢業生就業狀況實證研究》,《華東師范大學學報(教育科學版)》2018年第5期。

      (45)參見《2015年農民工監測調查報告》和《2018年農民工監測調查報告》,國家統計局網站http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201604/t20160428_1349713.html和http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201904/t20190429_1662268.html,最近訪問日期:2020年2月28日。

      (46)參見《2018年農民工監測調查報告》,國家統計局網站http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201904/t20190429_1662268.html,最近訪問日期:2020年2月28日。

      (47)參見央視網http://news.cctv.com/2017/09/20/ARTI2xfa6LkAja2NTWrWGVFS170920.shtml,最近訪問日期:2020年2月27日。

      (48)M.Almlund,A.Duckworth,J.Heckman and T.Kautz,“Personality Psychology and Economics”,NBER Working Paper,16822,2011.

      (49)Edward Glaeser,Triumph of the City,New York:The Penguin Group,2011,pp.253—254; Enrico Moretti,The New Geography of Jobs,Boston/New York:Houghton Mifflin Harcourt,2012,pp.215—221.

      (50)趙忠:《人才大戰中的市場、政府與政策》,《中國勞動關系學院學報》2018年第4期。

    作者簡介

    姓名:吳要武 工作單位:

    轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:劉思彤)
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