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    道制促進唐代政令統一
    2020年12月28日 15:57 來源:中國社會科學網-中國社會科學報 作者:高峰 字號
    2020年12月28日 15:57
    來源:中國社會科學網-中國社會科學報 作者:高峰

    內容摘要:

    關鍵詞:

    作者簡介:

      如何實現政令統一是中國古代國家治理中的重要內容之一。只有政令統一,朝廷的政策方能落實,從而提高行政效率、實現社會穩定。自秦建立郡縣制以來,中央政府借助地方行政制度實現政務信息的下達與上傳。為提高國家治理能力,在地方行政制度之外,又有中央直接派遣專員監察、處理地方事務的歷史傳統,并逐漸形成了一種新的制度。唐代地方分為三百余州,治理任務頗重。為實現有效治理,唐朝中央政府將全國分為十余道,按道派使監察地方,完善地方治理體系,保障政令有效落實。道最早在漢代已出現,“縣有蠻夷曰道”。但是,作為國家施政區域的道,則源自北魏。北魏的道是從事監察、組織屯田、慰問地方等工作的大使與征討都督的活動范圍。東魏北齊出現了軍政合一的政區“行臺道”。唐朝繼承了北朝道制,并有所損益。

      唐初制度構擬。武德元年(618),李淵以長安為都,建立唐王朝。當時,王世充、竇建德、蕭銑等割據勢力仍然存在,處于戰爭時期的唐王朝的核心任務是完成國家統一、實現社會穩定。至武德七年,各割據勢力被剿滅,國家基本統一,職官制度、律令制度、賦稅制度等基本制度確立。唐朝中央政府逐步調整地方治理體系,確保政令能夠準確、順暢地從中央向基層貫徹。

      一方面,唐朝確立了地方行政層級系統,在繼承隋代州(郡)縣二級制的基礎上,調整州縣幅員。武德元年,“罷郡置州,改太守為刺史”,但這只是唐朝繼承隋制后改易名稱而已。直至貞觀年間,唐朝中央政府才通過“并省州縣”,減少了冗雜的行政機構,完成對地方州縣的調整,確立了中央—州—縣的行政制度。

      另一方面,唐朝取消了戰爭時期設置的軍政一體機構——總管府與行臺尚書省。唐初曾設立的行臺道是繼承北朝制度的軍政一體政區。行臺即行臺尚書省,是地方最高軍政機構,其轄區為“道”。唐初共設六行臺:陜東道行臺省、顯州道行臺省、東南道行臺省(又稱淮南道行臺)、益州道行臺省、襄州道行臺省(又稱山南道行臺)、河北道行臺省(又稱山東道行臺)。六行臺官員設置比照尚書省,但其官員并非按尚書省之職員悉數備置。

      行臺道是一種戰時體制,六道內諸總管府受行臺省統轄,六道以外總管府則受中央統轄。行臺道長官權柄頗重,甚至可以“管內得專處分”。這就容易造成與中央政令的抵牾,削弱中央對地方的統治。再者,行臺道并非在全國普遍施行,各行臺職權范圍有別。這就造成了國家地方治理體系的混亂,使得中央政令難以有效落實到全域。因此,武德九年,六行臺全部被撤銷。

      行臺道雖然被取消,但道作為一種制度卻保留下來。唐代的道可分為三類:地理區劃、功能區劃和政區。地理區劃主要指貞觀十道;功能區劃則可分為軍事區劃的道和監察區劃的道;政區則指安史之亂后形成的州之上的政區即藩鎮。在安史之亂前,作為監察區劃的道與唐代地方行政聯系最為緊密,能夠與地方行政制度相結合,敦促中央政令在地方上落實。

      劃分貞觀十道。行臺道是為處理唐朝初期軍事事務而采取的臨時軍事管理方式,并未納入國家地方治理體系。貞觀元年(627),唐太宗正式將全國劃分為十道。“自隋季喪亂,群盜初附,權置州郡,倍于開皇、大業之間。貞觀元年,悉令并省。始于山河形便,分為十道:一曰關內道,二曰河南道,三曰河東道,四曰河北道,五曰山南道,六曰隴右道,七曰淮南道,八曰江南道,九曰劍南道,十曰嶺南道。”(《舊唐書》卷三八《地理一》)從表面上看,劃分十道的標準是“山河形便”,即古代社會交通受地形的影響,十道多以山脈、河川為界。但是,這種劃分實質上依托于以首都長安為中心的全國交通網絡。唐初,以長安為中心建立了通往全國的放射狀交通系統,主要有以下線路:京涼線、京并線、京洛線、洛幽線、京襄荊桂交線、洛揚杭線、京益線。十道與之密切相關,只有交通便利方能保證中央政令快速、有效傳達到地方。

      依托交通干線而劃出的十道,不單單是空間實體上的道路,同時也是信息通進的渠道。唐朝三百余州分屬十道,這就便于中央以道為綱,整理各州地理、人文情況,以及戶口、賦稅、田畝等信息。例如,貞觀十三年,戶部統計全國各州縣數與戶、口的計帳《貞觀十三年大簿》即按照道來分敘全國各州。以此為基礎,魏王李泰采取“分道計州”的方法編纂了《括地志》。所以,在信息處理的過程中,道又成為對各地信息分門別類的標準。

      貞觀十道雖然是一種地理區劃,但對地方治理產生了積極作用。一方面便于中央整合全國信息;另一方面則跳出地方層級系統,有利于中央落實地方行政以外的其他事務。隨著制度建設逐漸完善,地方行政管理逐漸復雜,道發展出了軍事與監察方面的功能,有助于落實中央政令。

      成為監察區劃。唐朝中央向各地全面遣使巡察,始于貞觀八年。《資治通鑒》載:唐太宗“乃命(李)靖與太常卿蕭瑀等凡十三人分行天下,‘察長吏賢不肖,問民間疾苦,禮高年,賑窮乏,起久淹,俾使者所至,如朕親睹’”。李靖、蕭瑀等人作為黜陟大使,代表皇帝考察地方官吏、了解民間疾苦、禮敬長者、賑濟貧困、觀省風俗。其職權范圍不僅包括對地方官員的監察,而且要考察各地實況,為中央治理地方提供有效信息。此后,貞觀十八年,唐太宗欲“遣十七道巡察”;貞觀二十年,派“二十二人巡察四方”。可見,唐朝逐漸以道為單位派使監察地方,其目的在于加強對地方官員履職情況的掌握,保證政令在地方有效落實。貞觀元年劃定天下為十道,其后黜陟大使以道為單位分行天下,遣使人數卻并不限于十人。巡察時劃分的道,應是以貞觀元年劃定的十道為基礎而臨時增加的,道與巡察的使職已關聯在一起。

      唐朝行政體系在制度形式的設計上整齊劃一,在地方治理上體現為州縣二級制的地方行政制度,在職官設置上體現為官員按照《職員令》和《官品令》等各司其職。然而,實際政治生活中的地方管理不得不考慮社會運行中的各種要素,需要突破整齊劃一的制度形式。由此,產生了獨立于地方層級系統的“道”和靈活處理專項事務的“使職”。道與使職均不屬于律令官制的范疇,卻能突破固有制度的藩籬,解決中央與地方政務關系中面臨的新問題,形成了“制度之外”的制度,唐王朝的制度靈活性得到充分發揮。國家以道為單位派遣使職,雖然各道與使職不一定完全對應,但獨立于律令官制系統的“使職”與超然于地方層級系統的“道”相結合,保持了監察在地方治理中的獨立性。貞觀二十年,中央派使的主要任務是“以六條巡察四方,黜陟官吏”。這意味著中央逐漸重視監察地方官員,表明唐朝建立了按道派使的監察模式,地方治理制度日趨完善。

      貞觀以后,唐朝對道制不斷進行調整。唐高宗時期增加為十三道,武則天恢復為十道,唐睿宗景云年間又改為十三道。至開元二十一年(733),唐朝劃定天下為十五道:京畿道、都畿道、關內道、河南道、河東道、河北道、山南東道、山南西道、淮南道、江南東道、江南西道、隴右道、河西道、劍南道和嶺南道。次年,又增置了黔中道。貞觀時期的道屬于地理區劃,而開元時期的道已經成為監察區劃,每道常設采訪處置使,負責“檢察非法”。開元道制實際上建立起了直貫基層的監察體系,這就能有效監督地方落實政令,突破行政阻滯。安史之亂后,唐朝增設大量節度使,節度使轄區亦稱“道”。節度使又兼領采訪處置使,監察道與節度使道逐漸合二為一,成為州之上的政區。

      簡言之,從貞觀到開元,道從地理區劃成為監察區劃,反映了唐朝政府不斷根據治理情況調整、完善國家制度,試圖建立起從中央直達基層的政令傳播渠道。依托于交通線而劃定的貞觀十道成為信息傳遞的空間載體,唐朝以此為基礎,通過派使的方式推進政令落實。開元時期建立的以道制為核心的監察體系,進一步完善了地方治理體系,為政令統一提供了制度保障。

      (作者單位:中國人民大學歷史學院) 

    作者簡介

    姓名:高峰 工作單位:

    轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:郭飛)
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