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    現代國家的中立化及其理念 ——晚期韋伯的“國家社會學”初探
    2020年12月28日 09:30 來源:《社會學評論》(京)2020年第3期 作者:陳濤 字號
    2020年12月28日 09:30
    來源:《社會學評論》(京)2020年第3期 作者:陳濤
    關鍵詞:國家;官僚制;經營;合議制;就事論事性

    內容摘要:

    關鍵詞:國家;官僚制;經營;合議制;就事論事性

    作者簡介:

      內容提要:在韋伯看來,現代國家的核心特征在于,它不再被看作某一位君主的“家產”,官職也不被視為官僚的俸祿或私有財產,而是被看作一個與特定人員——無論是君主、領袖,還是官僚——相分離的、中立化的經營機構。通過重構韋伯對現代國家的中立化過程所做的分析,我們得以逼近這種中立化所承載的理念:“就事論事性”。只有在這一制度條件之下,在政治斗爭中獲勝的政黨及其領袖才有可能進入政府,去為其賦予一個目的,同時又受到議會或人民代表的監督。無視現代國家的上述特征,就無法區分傳統的家產制君主、卡里斯瑪領袖與現代國家領袖的分別。

      關 鍵 詞:國家;官僚制;經營;合議制;就事論事性 

      項目基金:中國社會科學院青年科研啟動項目“家國重構的兩條道路”(2020YQNQD0097)。

      作者簡介:陳濤,中國社會科學院社會學研究所助理研究員,主要研究方向為社會理論,政治哲學。

      一、晚期韋伯的“國家社會學”

      伴隨新版《韋伯全集》的整理和出版,尤其是第三編第7卷,即韋伯去世前開設的課程“一般國家學和政治學(國家社會學)”(Allgemeine Staatslehre und Politik[Staatssoziologie])的學生筆記的出版,我們可以清楚地看到,正是“國家社會學”構成了晚期韋伯工作的重心(Weber,2009b;Hubinger,2009a:26-32)。①實際上,“一般國家學”和“國家社會學”的提法頻繁出現在他去世前所發表的各種演講(韋伯,2004a:200;Weber,2009a:226-228)和《經濟與社會》最后完成的第一部分中(韋伯,2010b:432-433、435)。②不過,相對于韋伯的比較宗教研究,上述工作并未得到國內外學者的充分重視。因此,有必要在此稍做介紹。

      第一次世界大戰的爆發中斷了韋伯正在創作的《經濟與社會》(即第二部分),留下了兩個未完成的章節:“現代國家的發展”和“現代政黨”。顯然,他試圖以此作為“支配社會學”部分的總結。一戰后期,韋伯從政界返回學界,出于對德國政治局勢的關心,重拾上述問題。1917年10月25日,他在維也納社會學協會發表演講,題名為“國家社會學的問題”(Probleme der Staatssoziologie)。1918年11月22日至12月5日,他在《法蘭克福報》上連載了五篇討論“德國國家形式”的文章,對德國戰后引入議會制政府提出了自己的設想,修改后以《新秩序下德國的議會與政府》為題結集出版。1919年1月28日,他發表了“政治作為一種志業”的著名演講,并提到了自己的“一般國家學”(allgemeinen Staatslehre)研究。1919年3月15日,韋伯受聘為慕尼黑大學國民經濟學學部的經濟學與社會學教授一職,并以上課為契機,重寫《經濟與社會》,即今天留下的第一部分。1920年4月1日,韋伯完成了第3章,即“支配的類型”,為夏季學期課程做準備。他在該章中多次提到“國家社會學”。5月11日,題為“一般國家學和政治學(國家社會學)”的講授課開始(每周周一、周二、周四和周五下午的4-5點)。據說大約有500人注冊了該課程,而卡爾·施米特也在其中(Ullmen,1985:5)。課程原計劃為16個主題,但韋伯只講到第2個主題,即“正當性支配的類型”,大約到6月1日,共計11小時,就因為生病而終止。兩周后的6月14日,他病逝于慕尼黑。

      上述課程名稱透露出一個信息,那就是韋伯自覺地把他的“國家社會學”視為是對當時德國大學中“一般國家學”的承繼,并試圖強調其進路的新穎之處。粗略來說,當時德國大學中有兩種研究國家的進路。其一為國家法學。這尤其以蓋爾伯(Karl von Gerber)、拉班德(Paul Laband)所開創的、在凱爾森那里發揮到極致的法律實證主義為代表。“一般國家學”通常就隸屬于這一學科門類之下(Kelly,2003:85-89)。其二則為憲政史。不同于國家法學從應然層面對法律規范所做的邏輯分析和構建,憲政史把國家看作一種歷史現象,從實然層面研究國家產生、變革和消亡的過程,并試圖從中總結出一般性的歷史法則。從社會學出發研究國家,發生在從“唯心主義”國家觀轉向“現實主義”國家觀這一學術背景之下。不過,在貢布洛維茨(Ludwig Gumplowicz)等研究者那里,事實上的國家被視為權力斗爭的產物。因此,他們試圖從其學說中完全剔除規范性因素,只從社會學、歷史學和經濟學的角度去研究國家(施托萊斯,2007:600-607)。

      在這種情況下,國家學研究中的規范思考和事實研究裂解為對立性的兩極。一邊是法律實證主義,在將與法律無關的、倫理和社會問題剔除在外的同時,導致其對自身的歷史經驗前提缺乏認識;另一邊則是國家社會學,在將規范性的思考排除在外的同時,導致其趨向于某種現實主義或自然主義,即只把國家理解為一個事實上的權力問題(黑勒,2010:31-33;施托萊斯,2007:600)。

      顯然韋伯更偏向于后者,并試圖基于既有的歷史研究,提供社會學的概念、理論和分析。就此而言,他認同朋友耶利內克(2012:55)的說法,即“國家首先是一種社會、歷史現象——這些現象雖受法律調整但并不是法律所創造的”。因此,要去研究國家,就不能局限于對憲法文本進行法理學分析,而是必須對實際上左右國家,甚至引發憲法變遷的歷史事件和政治力量予以社會學和歷史學的分析。

      問題在于,韋伯的國家社會學是否就是純然事實性的、排斥規范性的思考?他對“權力政治”的推崇、對事實與價值之區分的強調,尤其容易給人造成這樣一種印象。本文試圖澄清,韋伯雖然把重心放在歷史事實和社會學分析上,但這并不意味著他就拒絕規范性的思考。相反,他的國家社會學代表了從前法律的歷史和社會現象出發,去逼近蘊含在這些現實秩序中的理念、規范或價值的一種獨特進路。也就是說,只有從事實性的現實秩序出發,我們才有可能去澄清、理解和判別規范性的法秩序。

      二、國家作為一種經營機構

      讓我們從韋伯對現代國家所下的那個著名定義展開討論。因為它尤其給人造成一種“現實主義”國家觀的觀感:

      一個支配組織,在既定的地理領土內,只有并且就它的存在與秩序的效力能夠借助行政管理人員應用和威脅使用物質暴力而持續地獲得保證而言時,它才被稱為政治組織。一種政治性的經營機構(Anstaltsbetrieb),當且僅當它的行政管理人員能夠成功地有權要求為了指令的執行而對物質暴力享有正當性的壟斷時,它才可以被稱為國家。(韋伯,2005c:74③)

      針對上述定義,韋伯(2005c:75)強調,“想以組織行動的目的來定義包含‘國家’在內的政治組織,是不可能的。從糧食供給到藝術保護,任何政治性組織都有可能會偶爾去從事;至于從人身安全的保障到司法裁判,則是每一個政治組織都必須滿足的目標。因此,要去定義一個組織的‘政治性’特點,唯有從‘手段’的角度來考慮:亦即暴力的使用”。然而,在他之前,從“目的”入手去定義政治組織卻是一個更為通行的做法。例如,亞里士多德在《政治學》中就把城邦的目的定義為所有人的幸福或“活得好”,而距韋伯時代不遠的黑格爾在《法哲學原理》中則把國家的目的定義為所有人的“普遍利益”。即使是在韋伯的同時代人那里,從“目的”入手去定義國家仍然非常普遍。例如耶利內克(2016:45)就把國家定義為一個“目的論統一體”,它尤其以維護統一為目的。由此來看,只從手段,即暴力的使用,去定義國家反而顯得非常奇特。甚至這也有悖于常識。隨便去問一個普通人,他必然要去追問,國家壟斷暴力是為了什么。正是這一點引發了研究者們的討論。亨尼斯等人把上述國家定義追溯到馬基雅維利以降的現代政治科學傳統,尤其是德國官房學(Cameralism)傳統下的國家觀(Anter,2014:196-206)。在此,國家不再著眼于某種共同善,而只以獲取權力為目的,至于權力服務于什么目的則不為政治活動所關心。或者說,現代國家僅僅被視為一種機器(apparatus)、機械(machine)或手段,可以指向任何目的(Hennis,2009:22-25)。

      當然,我們可以像溫克爾曼那樣,站在社會學的角度為韋伯辯護說,他只是在刻畫一種經驗現實,并不牽涉任何價值判斷(蒙森,2016:440)。因為上述國家概念不過是對19世紀至20世紀初資產階級法治國(Rechtsstaat/constitutional state)這一特定歷史現實的經驗概括。這里的資產階級法治國,用韋伯本人在《經濟與社會》中所使用的概念來說,就是建立在法制型支配之上的現代官僚制。

      所謂法制型支配(die legale Herrschaft),“靠的是人對合法的成文條款之效力的信任、對于按照合理性方式制定的規則所界定的事務性‘權限’(sachliche ‘Kompetenz’)的效力有其信任。也就是說,對于合法法規的義務的執行,人們會去服從”(韋伯,2004a:199)。今天,我們在服從官僚的命令時,有別于傳統型支配下臣民與君主之間的人身依附關系。我們不是因為信仰賦予君主以正當性的神圣傳統而去服從他,也不是在所有事情、所有方面都服從他。這些都是傳統型支配的特征。相反,在法制型支配下,支配和服從的范圍和限度都有明確的法律規定,即憲法和行政法規所規定的某一官職的“權限”。例如,一位系主任只能在其官職權限范圍內命令我去服從他。他的官職既賦予他所要履行的義務(負責決策和審批等),也限定了他能夠命令我的范圍。除了與教學相關的事務之外,通常情況下,他無權干涉我的私生活。

      韋伯在分析支配現象時的獨特之處在于,他在人們通常習慣于分析的支配者與被支配者之間,插入了一個“行政”的環節,并且把重心放在支配者與行政機器之間的關系上(韋伯,2010b:390)。從直接民主制,到望族支配,再到現代官僚制,行政越來越呈現出自主化和獨立化的趨勢,并在現代國家這里發展為一個相對獨立的部分,以至于不是支配者借助行政官僚組織去支配,而是行政官僚組織直接去支配。具體到法制型支配,它可以采用民主制、合議制,或現代官僚制作為其行政管理的方式。不過,韋伯認為,只有現代官僚制才構成了它的理想類型。這是因為法制型支配的核心是通過界定行政職務的“權限”,從而把傳統型支配中常見的個人感情、恩惠和人身依附性的因素從官員的職務工作中排除掉。而現代官僚制則提供了貫徹上述原則的最理性的方式(韋伯,2010b:311;Weber,2014:159)。

      法制型支配中的權限原則落實到官僚制中,就體現在依據憲法和行政法規所確立起來的層級制的官職義務、為了執行該職務所必需的命令權力,和相應的物資、專業人員配備。韋伯(2010a:21)指出,這三個要素,在公法領域中構成了國家“機關”(Behorde),在私法領域中則構成了企業“經營”(Betrieb)。在著名的《宗教論文集》“前言”中,他就以經營來定義資本主義:“資本主義不外乎以持續不斷的、理性的資本主義‘經營’來追求利得,追求一再增新的利得,也就是追求‘收益性’。”(韋伯,2007:5)而唯獨在西方才發展出來的現代市民資本主義,其特征正是“以自由勞動的理性組織為基礎的經營”(韋伯,2007:10)。實際上,在本節一開始的引文中,韋伯同樣把現代國家定義為“政治性的經營機構”。④“從社會科學角度而言,現代國家恰如工廠一樣也是一種‘經營’,實際上這正是它的具體歷史特性。”(韋伯,2009:121;Weber,2009b:74-75)因此,“經營”既被他用來定義現代資本主義企業,也被他用來定義現代國家的官僚組織,從而構成了一個貫通現代資本主義和國家的概念,透露出韋伯理解現代西方理性主義的獨特進路。

      所謂“經營”,指的是“特定類型的持續性的目的行動”(韋伯,2005c:70)。因此,他借助這個概念試圖捕捉的,是目的理性行動在現代社會中借助國家和資本主義企業等組織的發育而得到極大的伸張,并構成了現代人無從選擇和逃避的命運這一事實。由于現代官僚制構成了這種組織化的目的理性行動的最成熟和最復雜的形式,所以,在韋伯看來,只要我們試圖在現代社會的斗爭和競爭中生存下去,官僚制就是人們不得不去采用的手段。它不僅被應用到國家和企業之中,而且也被應用到教會、政黨和軍隊之中——“未來屬于官僚化”(韋伯,2009:128-129)。

      當我們進一步去審視國家和資本主義企業這些經營機構的“目的理性”究竟在何種意義上算得上是理性時,就會發現韋伯始終強調的是,它們實現了經營手段與官僚本人,或者說官僚的職務活動與私人家計、職務資產與私人資產的分離(韋伯,2010a:22-23;2004a:202-203)。這又是由現代資本主義所帶來的貨幣經濟來保障的。在貨幣經濟不發達,自然經濟為主的情況下,傳統家產官僚制中官僚的薪俸主要來自實物、規費和土地等的經濟用益權。君主把這些用益權作為酬謝官職義務的一種手段賜給官吏使用,即俸祿。然而,一旦官職被視為私人營利手段時,伴隨著時間的推移,它就會被官僚據為己有(Appropriation)。這不僅會松弛官僚制的層級隸屬關系,而且還會導致官僚制的結構發生本質的變化,逐漸朝向封建制或其他分權結構發展。相比之下,貨幣經濟,尤其是穩固的稅收制度的發展,為現代官僚制的持續經營和精確運轉提供了最重要的前提條件。現代官僚不可能再像傳統官僚那樣把職位據為己有。相反,他們必須嚴格履行官職義務,服從上級命令,才能保證其職位,并獲得相應的薪俸(韋伯,2010a:32-38)。“工人、技術雇員、學術機構中的助手以及政府官員和軍人的層級制依附性則是由于如下事實:他們從事勞動和維持經濟生存所不可或缺的工具、供給和資金,全都控制在企業家與政治支配者手中。”(韋伯,2009:120)因此,在現代資本主義所支撐的貨幣經濟這里,韋伯發現了官僚制能夠持續經營、不會變質的根據。

      綜上,通過考察現代國家的“內核”,即現代官僚制,我們發現國家之所以能夠成為一個針對任何目的的機器或工具,關鍵在于它借助法制型支配和官僚組織實現了與具體人員相分離的持續經營。國家不再被看作某一位君主的“世襲家產”(Patrimonium),官職也不再被視為官僚的俸祿或私有財產,而是被看作一個與特定人員——無論是君主、總統,還是官僚——相分離的經營機構或機器。用卡爾·施米特(2006:123)的說法就是,現代國家成為一個超然于各種利益團體和各種社會問題的“中立國家”(stato neutrale)。

      然而,也正是在這里,韋伯對現代國家的“經驗”刻畫遭遇到了最為嚴厲的批評。在施米特和蒙森等人看來,無論是法制型支配,還是中立化的官僚機器,都忽略了法治國或憲政國家的實質價值。韋伯功能主義分析路徑不僅回避了去探討這些實質價值,而且還錯誤地把形式上的合法性等同為正當性。這一批評在韋伯本人的論述中找到了證據。因為他曾指出,“今天正當性最普遍的形式,便是對合法性的信仰,也就是服從形式正確的以通常方式通過的法規(Satzungen)。”(韋伯,2005c:49)但是,他同樣說過,“任何一個法律規范都可以根據目的理性或價值理性(或二者并存)的基礎,經由協議或強制手段來建立,并且要求該組織的成員對它服從”(韋伯,2010b:300-301)。這兩段話同樣出自韋伯后期重寫的《經濟與社會》或《社會學》。由于它們屬于未完成稿,所以我們很難僅僅依照個別段落來下一定論。此外,僅僅盯著“合法性”或“法制型支配”這一概念,無助于我們進一步理解現代國家的中立性。

      筆者注意到,韋伯在分析“支配”時,習慣于用社會學的術語去重新轉譯當時法學家使用的一些概念。例如,“正當性”就是對“基礎規范”的轉寫(韋伯,2010b:8-10)。這種轉寫使他能夠在保留“規范”概念的原初意涵(“合法性”)的同時,對其加以擴大使用,涵蓋傳統型支配和卡里斯瑪支配,從而服務于類型學和比較研究的目的。借此,韋伯似乎想說,法學家所說的“規范”或“合法性”不過是“正當性”的一種特定歷史類型。因此,要理解現代法制型支配和官僚制,還必須回到歷史之中,從發生學的角度分析其得以成立的前提。要了解現代國家的中立性或工具性特征,以及其背后所承載的“價值理性”,我們就必須去重構散落在各處的、他對國家中立化過程所做的歷史分析,并借此去逼近現代國家的理念。

      三、現代官僚制的理性化和中立化

      正像現代資本主義得以確立的關鍵一步在于經營與家計在會計賬簿和法律上的分離一樣,現代國家構建中最為核心的一步則是行政工具(“機關”)與官僚的私人家計的分離(韋伯,2004a:204;2004b:286-287;2009:121-122)。只有在實現了行政工具和行政人員相互分離的基礎之上,國家才能對這二者重新組合,劃定官職權限,并建立起紀律嚴明的官僚制。實現這一步的關鍵在于,國家將其他權力持有者的行政工具和政治權力沒收為國有,建立起對行政工具和暴力的壟斷。

      粗略而言,這個過程可以劃分為兩個階段。第一階段是絕對君主借助新式專業官僚和相應的形式化的法律和合議制機構等去打擊各種身份團體,實現中央集權。第二個階段則是通過議會與君主的憲政斗爭,乃至革命,沒收君主私人占有的新式官僚機構,將其收歸國有。準確地說,這并不是可以在歷史中被截然分開的、前后相繼的兩個階段。許多時候,它們是并行的過程,而在西歐的不同國家,情況又有所差異。不過,上述簡要區分有助于識別推動現代國家構建的不同力量,各自的動機和利益,如何在某些時刻相互配合,而在另外一些時刻又相互斗爭,最終促使國家成為一個中立的、由專家官僚組成的理性經營機構。

      (一)合議制機關的發展

      14-15世紀,在原有的加洛林王朝核心地帶所推行的采邑封建制的基礎上,逐漸形成了所謂的“身份制國家”(Stndestaat)。以君主(Fürst)、各級領主,以及自治城市中商人和手工業者的行會為代表的各種身份團體,為了有效應對各種新的行政需求,相互協定,彼此承認和保障對方持有的特權,從而形成的一種新的政治協商結構(韋伯,2010a:219-220;陳濤,2019)。其核心為身份制會議,如法國的三級會議。

      然而,16世紀以后,這一權力結構已經無力去應對西歐各國的軍事競爭以及由此所引發的財政需求。這促使各國君主轉而聘用專業官僚去處理行政事務,沒收各種身份團體所掌握的武裝力量和行政管理工具。正是借助新式專業技術官僚所掌握的專門知識和紀律精神,君主得以對抗或回避傳統官僚群體和身份團體對其權力的約束,并由此開啟了中央集權的過程(韋伯,2010a:74-75;2010b:411)。借助官僚制所推行的中央集權通常從財政和軍事領域開始,并逐漸向行政和司法領域延伸,其頂點是18世紀后期歐洲各國絕對君主所推行的法典編纂工作。雖然這一新式官僚組織構成了法制型支配下的現代官僚制的歷史前身,但是韋伯仍然把它稱為“家產官僚制”。這是因為直到大革命之前,這一官僚組織通常仍被視為君主本人的權力工具或“家產”。路易十四著名的口號“朕即國家”正是這一理念的集中體現。

      新式官僚組織的內核是由君主領導下的各種合議制機構(Kollegialen Instanzen),后者構成了現代部長制(Staatsministerien)的前身(Hintze,1975)。其組成成員除了舊有的身份制貴族之外,主要是來自財政、法律、外交和軍事等領域的專業官僚。針對某一事務,在由相關負責領域的專家做完報告之后,其他成員提出贊同與否的理由,然后經由討論形成決議,最后再交由君主對此決議表示認可或否決。絕對主義國家時期的合議制機構,典型的例子有法國的御前會議(Conseil d′Etat),英國的樞密院(Privy Council),普魯士的總理事務府(Generaldirektorium)和內閣(Kabinett)等。總之,在絕對君主打擊傳統特權、實現中央集權的過程中,出現了現代意義上的、憑借專業知識而受雇于君主的新官僚。也就是說,出現了官僚機構與行政人員、經營與家計的分離。“合議制機構乃是現代‘機關’之概念—— 一種獨立于個人之外的永續性組織——得以發展的最初制度之一。”(韋伯,2010a:76-77)正是從這種合議制中發展出橫向的、分工明確的各個部長和縱向上的由單一部長領導下的各個部門。

      當君主和新官僚聯手將傳統身份團體從政治領域中排擠出去,絕對主義國家達至鼎盛時期之后,這些專家官僚團體所組成的合議制機關與君主的對抗成為新一輪政治斗爭的焦點。“在君主壓倒身份團體(Standen)之后,君主的絕對政體興起;不過,與此同時,君主的親臨政事,也逐漸讓位給專業的官吏。”(韋伯,2004a:213)例如,英國樞密院原本是在君主本人主持下進行合議的正式決策機構。在隨后的發展過程中,面對專業官僚團體,君主越來越成為一個“門外漢”,以至于他的領導權受到威脅。因此,針對正式的合議制團體,即樞密院的決議,君主需要再借助身邊親信去形成決定,從而發展出少數咨議人員所構成的“內閣”。在詹姆斯二世和威廉三世時期,內閣取代樞密院,成為決策機構(坦普雷,2017)。“愈來愈落入一種素人地位的君主,借著合議系統和內閣,設法減輕受過專業訓練的官僚對他綿綿增強而無從躲避的壓力,讓最高的領導權能夠留在自己手里。”(韋伯,2004a:215)為了避免各個政府部門和內閣中的官僚憑借專業技術奪走自己的支配權,君主通常會利用投票機制,借助不同專家之間的對抗和制衡,以回避專家優越知識的支配,將決策權掌握在自己手中。例如普魯士的腓特烈一世從不親自參與內閣會議,只通過奏折和敕令與內閣的“仆人”相商,再由內閣派遣獵騎兵送到大臣手中。借此,他在利用專家的知識的同時,又試圖避免自己受控于專家。韋伯(2010a:76)觀察到,俄國、普魯士和其他國家的內閣,被他們的統治者發展為一種私人堡壘,用來逃避專家知識和行政上事務化(Versachlichung)的趨勢。但是,這些最多只能延緩,而無法遏制圍繞著合議制機關所建立起來的新式官僚體制逐步獨立于君主的趨勢。

      可見,在一般官僚已經實現了經營和家計的分離之后,恰恰是位于官僚系統頂端的君主還沒有實現上述分離,還試圖將整個官僚系統視為自己的家產。從家產官僚制向現代官僚制轉變的障礙,并不在于專業官僚集團,而是在于君主的親自治理(Selbstherrschaft)。在君主親自統治的情況下,為了避免各個合議制的領導者,即部長們結成一個整體,君主通常還會采用單獨召見、分而治之的策略。在此,各個部長與君主的關系復歸到傳統家產官僚制下的人身依附關系(陳濤,2019:211)。這不僅會阻礙各個部門之間形成事務(Sachliche)或功能上的分化,造成各部之間的爭斗,而且還會卸掉各個部門的責任。“君主認為是他本人在親自治理,但事實卻是,官員系統在他的蔭蔽下享有了不受控制且不必負責的特權”(韋伯,2009:134-135)。因此,只有砍掉國王的腦袋,或是把君主變成立憲君主,他所掌握的專業官僚機關才有可能被納入法制型支配之下,成為向議會或人民代表負責的政府。而只有面對一個強勢的議會,各個部長才會團結在一起,作為一個整體決策,并承擔起責任(Hintze,1975:241)。不過,在進一步分析君主被奪權的過程之前,有必要補充一下另一股力量在此所起到的作用,那就是新興資產階級的政治訴求。

      (二)現代官僚制的“理念”:“就事論事性”

      絕對君主領導下的中央集權過程,在一段時期內得到了新興資產階級或市民階層的支持。首先,法律的統一化和形式化,能夠避免各種貴族“特權”對經濟活動的不合理干擾,保障契約的法律約束力,從而滿足了理性經營活動所要求的可計算性(Berechenbarkeit)。因此,市民階層在這一過程中往往扮演了聯盟者的角色。“君主與市民階層的利害關系的結合,成為促進法之形式理性化的最重要動力之一。”(韋伯,2005a:273)不過,家產制君侯及其官僚所推行的統一化的法律,也會剝奪中世紀城市原本享有的自治權,破壞原有的城市法和行會法。這些特殊法律要比基于羅馬法發展出來的形式法律更符合市民階層實質的經濟需要。此外,現代早期的大殖民者、大商業獨占者,以及后來重商主義時代手工業中的大企業家,通常寄生在家產制官僚制之上,仰賴君主賜予的經營特權。這些特權和家產制君主的行政任意性破壞了當時通行的行會法,損害了市民中的中產階層的利益,并受到后者的抵制(韋伯,2005a:272-273)。

      因此,與其說是打擊特權、推行中央集權的君主,倒不如說是遵照形式法律去運作的新式官僚組織,更符合市民階層的經濟利益。

      形式化的、非人身性的支配:sine ira et studio,無恨也無熱情(Leidenschaft),或者說,無“愛”也無“狂熱”,被純然的職務義務所驅使。“不問這個人是誰”:“每一個人”都以形式上的平等被對待,也就是說,每一利益方都被置于同等的現實(faktischer)處境下,這就是理想的(ideale)官僚對其職務的履行。(韋伯,2010b:314;Weber,2014:161)

      實際上,韋伯不止在一處強調現代官僚制的上述理念(ideal):“就事論事性”(Sachlichkeit)。“‘就事論事’地處理事務主要即意指,根據可以計算的規則、‘不問對象是誰’(Ohne Ansehen der Person)地來處理事務。……這點被資本主義評定為官僚制的美德。”(韋伯,2010a:46-47)

      不過,這一點似乎并沒有得到研究者們的充分重視,甚至還指責他對現代官僚制只采取一種偏技術性的、功能主義分析。這在部分上歸因于韋伯拒絕采用傳統政治哲學和法哲學的概念去從事研究,而偏愛于重新定義概念。結果是,今天的讀者往往缺乏相應的思想資源去定位他的概念和理論。這里所說的“就事論事性”或“切事性”,與“經營”概念一起,都強調了現代官僚制,乃至現代國家奉行中立化的實質理由:它不僅滿足了市民階層對于經濟經營活動具有可計算性的要求,而且也滿足了他們對于“法律面前人人平等”的民主化要求。當我們進一步嘗試將官僚制所具有的這種“就事論事性”置于政治哲學傳統中時,就會發現它寄托的是現代人用服從法律所帶來的自由去抵御封建制和家產官僚制下各種人身恭順關系、特權和行政任意性(Willkür)的理念。這也就是盧梭所說的,在政治社會中,用對法律的依附取代對人的依附,再現自然狀態下依附于事物(choses/Sache)所具有的那種獨立性。⑤

      在《經濟與社會》的“城市”一節中,“市民階層”被追溯到古代晚期或中世紀早期被解放的奴隸、隸屬民或債務奴隸等。由于他們無法像完全市民那樣參與政治活動,分有戰利品、取得土地、擁有抵押權,所以只能從事手工業等經濟經營活動(2005b:207)。在中世紀城市繁盛之際,他們一度結成行會,作為一股積極的政治力量,打擊門閥統治,謀求有利于自己的經濟政策和城市自治權。因此,從歷史上看,市民階層始終是憎惡特權、抵制家產制君主和官僚的行政任意性,推動民主制的重要力量。甚至,在韋伯(2010a:81;Weber,2009a:228)看來,現代意義上的官職權限和機關等概念都可以被追溯到中世紀城市共同體中通過定期選舉來任命官職的政治實踐上。

      總之,從市民階層的角度來看,他們需要一個中立化的、具有就事論事性和可計算性的官僚機構。正是這一政治訴求裹挾著現代民主的理念,在隨后的憲政斗爭中得以彰揚和落實。

      (三)議會與君主的憲政斗爭

      18世紀后半葉,伴隨著人民主權學說的普及、普選權的擴大,以及現代新型政黨對傳統望族型政黨的取代,議會逐漸成為市民階層的代議機構。市民階層希望借助議會限制君主的權力,推動家產官僚制向法制型支配下的現代官僚制轉變,并將原本作為君主的私人集權工具的官僚制,納入議會的監督和控制之下。

      上述目標與專家官僚集團試圖剝奪已經變成“門外漢”的君主對國家的所有權這一目標存在著某種一致性:“合議制原則曾是達到行政之‘就事論事性’(Sachlichkeit)的最為有力的訓練手段之一。”(韋伯,2010a:76;Weber,2009a:40)

      從君主的角度來說,面對議會和新興政黨領袖的權力挑戰,他也需要一個特定的人在前面護住他,代替他和官僚集團向議會負責,并與各個政黨斡旋。在這種情況下,首席政治家逐漸步入政治舞臺的前臺。在英國,君主領導下的合議制機關逐步被首相領導下的內閣所取代。在議會制取得勝利之后,議會中取得多數席位的政黨的領袖,在獲得君主形式上的合法任命之后,就能夠出任首相,負責組閣。最終,內閣從君主的私人咨議機構,演變為議會中居于多數席位的政黨的一個委員會。它雖然不見于正式法律規定,但卻是真正的政治領導權之所在(韋伯,2010b:423;白芝浩,2010:62-66)。在法國,大革命之前的各個合議制機構(“議政會”)都在君主的領導之下運作。19世紀中葉,在議會制取得壓倒性勝利之后,官僚制成為純粹的技術工具,在王室的王朝正當性或波拿巴主義的平民公決式的直接民主制之間維持中立。官僚制由此成為公共機關,而不再效忠和服務于某個私人(施米特,2014:105)。在上述過程中,君主要么成為立憲君主,要么被民選總統所取代。在德國,由于資產階級的軟弱、議會的無權地位,官僚制成為君主的擁護者,而處于議會的對立面。這不僅造成了不負責任的官僚統治,而且也使得君主的親自主政一直延續到一戰結束前。1918年德國十一月革命后不久,韋伯在“政治作為一種志業”的演講中談道:

      在今天的“國家”中,行政人員(行政官吏和行政事務人員)和具體的事務性的經營工具的“分離”,終告貫徹——這是“國家”這個概念最本質性的地方。最現代的發展,便是從這里開始的。我們正親眼看到,當初沒收(Expropriation)這些政治工具——也就是沒收政治權力——的人,現在已經淪為新一輪沒收的對象。(韋伯,2004a:204)

      在大約同一時期創作的《新秩序下德國的議會與政府》中,韋伯不遺余力地倡導議會制政府,排除君主親自治理,并希望由議會去監督官僚機器,并由多數黨領袖來駕馭它。

      總之,在西歐各國的憲政斗爭中,原本作為君主集權的私人工具、作為其“家產”的官僚制,逐漸被“人民”所沒收,并成為相對中立于議會與君主、資產階級政黨與保王黨等政治力量的一個工具。對官員來說,其責任和榮譽就在于置身黨派權力斗爭之外,保持其超黨派性(Unparteilichkeit)和“就事論事性”,克制自己的政治傾向,按照一般規則或上級命令去執行任務,哪怕這與他自己的政治立場相悖(韋伯,2009:145)。至此,現代官僚制作為一個理性的經營機構、作為一種手段,得以確立起來(Hintze,1964:205-209)。

      四、余論:現代國家的“目的”與“手段”

      上文的考察主要集中在采用官僚制行政的政府上,即現代國家何以發展為一個可以服務于任何目的的經營機構或手段。然而,就現代國家的運作而言,這還只是涉及了一個方面。

      粗略而言,議會(或人民代議機構)、政黨和領袖(或立憲君主),構成了現代國家這架機器得以運行的不可或缺的前提條件。篇幅所限,我們在此僅就上文的主題簡略談一下這幾個方面。

      在議會制國家中,哪一個政黨能夠在大選中取得民眾的支持,它就有權力去領導官僚機器,為其指定目的和方向。因此,在韋伯的國家定義中缺席的“目的”要素,實際上是由執政黨來提供的。這意味著,不同于以往的政治組織或古代國家,現代國家公開承認并允許在其內部存在圍繞著不同理念或利益而展開的政治斗爭。不過,恰恰是這種公開化降低了自古以來就存在的政治斗爭的血腥和殘酷性。議會不僅為各個黨派提供了政治斗爭的舞臺,而且還為它們的妥協提供了渠道。因此,議會以制度化的方式將政治斗爭理性化、規范化了。甚至,某些現代政治思想還認為議會中不同政治意見的公開表達和辯論,有助于發現真理、凝聚公意,并將政府和政黨置于人民或議會的監督和控制之下。

      由此再來審視官僚制的中立性時,就會發現專業官僚集團作為一個相對獨立的力量,能夠相對隔離,甚至抵消黨派斗爭所引發的政治決策上的變動,從而避免行政上的任意性和不可預測性。最終,這種“就事論事性”再次滿足了現代普通民眾所要求的經濟和社會生活的可計算性。當然,這也意味著大部分民眾都被專業行政隔離在真正的政治參與之外。對于現代議會政治和官僚制行政的弊端,韋伯有大量的討論和批評,此處暫不處理。就目前的討論來說,最重要的是把握這一點:在韋伯這里,現代國家作為一個中立化的技術手段,恰恰就是其合理性之所在。或者說,國家不具有任何內在的價值,恰恰就是其價值之所在。唯有如此,它才能夠猶如機器一般精準地服務于其他目的、其他理念的實現。

      但在“評價的領域”里,有一種觀點卻確乎是可以很有意義地加以擁護的:為了讓它可以用來作為對付種種抵抗的強制手段,這種觀點想要見到國家的權力提升到可以設想的最大程度,但另一方面卻否認國家有任何固有價值,并將它稱為某種只是為了要實現完全不同的一些價值之技術性的輔助手段,其尊嚴全是拜這些價值之賜,也因此唯有當它并未試圖放棄它的這項行動天職時,才能保有其尊嚴。(韋伯,2013:537)

      澄清了議會制和官僚制在現代國家中的作用,也有助于重新定位政黨領袖在現代國家中的位置。長久以來,學界把過多的注意力放在韋伯有關卡里斯瑪領袖的論述上,而相對忽略了他有關專家官僚集團和議會的討論。在這種情況下,下述指責是不公允的,即韋伯對卡里斯瑪領袖的分析是純形式化的、功能主義的,因而無法在傳統家產官僚制的卡里斯瑪君主與現代具有煽動能力的卡里斯瑪領袖之間,又或者,無法在羅斯福和希特勒這兩種卡里斯瑪領袖之間做出區分(蒙森,1989:18)。因為真正將傳統型支配與現代法治型支配區別開的,將非法領袖和合法領袖區別開的,首先不是卡里斯瑪領袖的人格特質,而是為他們提供政治舞臺,對他們施加制度約束的議會和官僚機構。不同于傳統的君主,在現代政治領袖這里,“即使是他的支配權(Herrenbefugnisse)也只限于法律上的‘權限’”(韋伯,2010b:305;Weber,2014:157)。的確,從形式上看,無論是在傳統,還是在現代官僚制那里,我們都可以發現領袖與官僚集團之間的緊張。然而,在傳統家產官僚制下,上述緊張的軸心體現在君主的集權與試圖將官職俸祿化、并據為己有的官僚所造成的分權之間的緊張上。但是,在現代官僚制中,上述緊張的軸心卻落在講求官職權限、主張例行公事的官僚制“機器”與試圖打破例行化、做出決斷的領袖之間的沖突上。⑥而能否確保一個相對獨立于民眾和各個黨派的極端立場的議會,能否維持住官僚制權限,則構成了在現代國家中區分合法領袖和非法領袖的一個標準。對這些制度條件的忽視或誤解,只不過表明我們對于現代政治和現代國家的運作和理念還缺乏充分的認識,而這里的研究也只是一個開端。

      ①迄今為止,有關韋伯晚期“國家社會學”工作最為詳盡的介紹,來自《一般國家學和政治學(國家社會學)》的編者于秉杰(Hubinger,2009a;2009b)。在2009年該書出版之前,專門探討韋伯晚期“國家社會學”工作的文獻并不多。較早從這一角度去審視韋伯思想的是著名的施米特研究專家烏爾曼(Ullmen,1985:3-6),他敏銳地看到了施米特在批判現代國家時對韋伯思想的繼承。不過,鮮有人注意的是更早一些的波齊(1997)的工作。他在《近代國家的發展:社會學導論》(初版于1978年)一書中有關現代國家發展不同階段的論述正是建立在韋伯的相關論述上。就本文的論述而言,以下兩項研究也值得提及:英國學者凱利(Kelly,2003:73-108)將韋伯的“國家社會學”置于同時代的德國政治思想中進行考察,有助于我們了解韋伯思想潛在的對話者和后繼的影響;相比之下,德國學者安特(Anter,2014)則更側重于從“國家社會學”角度去重新解讀韋伯的政治思想,為我們提供了一些具有啟發性的觀點。

      ②有關《經濟與社會》成書過程的考證,參見Schluchter,1989:chapter 13.

      ③此處著重號為原文所有,下同。本文在引用中譯時,參照韋伯全集中的原文(Weber,2014)略做修訂,不一一注明。

      ④像同時代的耶利內克和黑勒等人一樣,韋伯在定義國家時也強調了規范(正當性)、支配(物質暴力)和統一體等要素。相比之下,正是國家作為一個服從成文法的行政管理人員所維持的理性“經營機構”這一點,構成了其定義的獨特之處。

      ⑤“有兩種依附,依附于事物(choses),這來自自然;依附于人,這來自社會。依附于事物,因為它沒有道德性,在任何情況下都無損于自由,也不帶來任何惡習。依附于人,因為它是沒有秩序的,所以就帶來了一切惡習,并且借此,主人與奴隸相互腐壞。如果在社會中存在任何可以彌補這一疾病的手段,那就是用法律來替換人,并以現實的力量武裝公意從而使其高于每個特殊意志的行動。如果民族的法律能夠像自然的法律那樣,擁有任何人類力量都無法征服的穩固性,那么依附于人將再次變成依附于事物……”(Rousseau,1979:85)如何將韋伯思想重新置于歐陸政治和社會思想的傳統中加以定位和理解,仍然是韋伯研究中有待推進的工作(Hennis,2009:14-16)。

      ⑥現代國家領袖試圖擺脫官職權限和例行化的行政、自行做出決斷這一特征,并不只是對傳統家產制君主所擔負的戰爭、軍事、外交和司法等職能一種沿襲。它內在于現代經濟和社會生活之中:雖然現代的經濟經營、行政管理和立法工作都要求遵照一定的成文法規,具有可計算性、杜絕任意性。但是,恰恰是現代經濟和社會生活的急劇變化,比以往的任何時代都要求行政機構和立法機構不斷地打破既有的法律、例行化的行政管理,以滿足新的經濟和社會活動的需求。

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