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    建立支撐國家治理體系和治理能力現代化的財政制度
    2018年12月31日 21:17 來源:《求是》2018/24  作者:中共財政部黨組 字號
    2018年12月31日 21:17
    來源:《求是》2018/24  作者:中共財政部黨組
    關鍵詞:預算;地方財政;支出;制度;治理;財稅體制改革;劃分;消費稅;現代化;改革開放

    內容摘要:圍繞推進國家治理體系和治理能力現代化,財稅體制改革和財政制度建設實現多點突破、縱深推進,財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用愈加顯著。

    關鍵詞:預算;地方財政;支出;制度;治理;財稅體制改革;劃分;消費稅;現代化;改革開放

    作者簡介:

      改革開放40年來,財稅體制改革不斷向前推進,適應我國基本國情和社會主義國家治理要求的財政制度日臻完善。特別是黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央高度重視財稅體制改革,對改進預算管理制度、完善稅收制度、建立事權和支出責任相適應的制度等提出明確要求,為深化財稅體制改革提供了根本遵循,為推動現代財政制度建設指明了方向。圍繞推進國家治理體系和治理能力現代化,財稅體制改革和財政制度建設實現多點突破、縱深推進,財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用愈加顯著。

      一、現代預算制度主體框架基本確立

      上世紀90年代中期以來,伴隨建立社會主義市場經濟體制和構建公共財政框架,我國頒布實施預算法,部門預算、國庫集中收付、政府采購、政府收支分類等預算管理改革舉措相繼推出。特別是黨的十八大以來,按照全面規范、公開透明、約束有力、講求績效的要求,預算管理制度改革作為深化財稅體制改革的“當頭炮”率先啟動、率先突破,新預算法頒布施行,一系列重大改革舉措落地實施。

      推進預算公開制度化。堅持以公開為常態、不公開為例外,除涉及國家秘密的信息外,所有使用財政資金的部門和單位都公開預算。不斷擴展和規范預算公開的內容、范圍和方式,提高財政透明度,推進陽光政府建設。

      切實硬化預算約束。增強預算法治意識,堅持先預算后支出,強化預算執行的程序性約束,堅決杜絕隨意開財政收支的口子。嚴控預算調整和調劑事項,強化預算單位的主體責任。

      建立規范的地方政府舉債融資機制。賦予地方政府適度舉債權限,明確政府債券是地方舉借債務的唯一合法形式,覆蓋地方政府債務限額管理、預算管理、風險管理、監督管理等各個環節的“閉環”管理體系基本形成。堅決遏制隱性債務增量、化解存量,終身問責、倒查責任。

      構建預算績效管理體系。更加注重結果導向、強調成本效益、硬化責任約束,健全績效目標與預算同步申報、同步審核、同步批復機制,績效目標管理范圍覆蓋一般公共預算、政府性基金預算和國有資本經營預算,重點績效評價機制常態化,推動提升政府行政效能和公共服務質量。中期財政規劃管理、編制政府綜合財務報告等改革工作取得積極進展。通過深化改革,預算約束持續強化,財政資源配置效率不斷提高,政府治理方式發生深刻變革。

      二、稅收制度改革取得重大進展

      著眼于稅制現代化,適應改革開放各個階段經濟社會發展需要,我國稅制建設經歷了從“利改稅”到涉外稅制和國內稅制“雙軌”并行,再到內外資統一稅制,其后逐步邁向現代稅制的發展歷程。特別是黨的十八大以來,按照“稅種科學、結構優化、法律健全、規范公平、征管高效”的目標要求,稅收制度改革進一步深化,并與稅收立法、減稅降費相協同,解決了許多長期以來想解決而沒有解決的難題。

      改革增值稅制度。全面推開營改增試點,實現增值稅制度對貨物和服務全覆蓋,營業稅退出歷史舞臺。在此基礎上,將增值稅四檔稅率簡并至三檔,降低增值稅稅率水平。營改增改革貫通了服務業內部和二、三產業之間的抵扣鏈條,促進了社會分工協作,有效減輕了企業稅負。

      逐步建立綜合與分類相結合的個人所得稅制度。對部分所得綜合征稅,提高綜合所得基本減除費用標準,優化稅率結構,設立子女教育、繼續教育、大病醫療、住房貸款利息、住房租金、贍養老人等六項專項附加扣除項目,標志著我國個人所得稅制向綜合方向邁出了重要一步。

      完善消費稅制度。調整征收范圍,優化稅率結構,改進征稅環節。先后三次提高成品油消費稅單位稅額,取消對小排量摩托車、汽車輪胎等產品征收消費稅,將電池、涂料納入消費稅征收范圍,較大幅度提高卷煙消費稅稅率,對超豪華小汽車加征消費稅,進一步增強了消費稅的調節功能。

      推進資源稅和環境保護稅改革。全面推行礦產資源稅從價計征改革,開展水資源稅改革試點,按照清費立稅原則取消或停征了相關收費基金,頒布施行環境保護稅法,有力促進了資源節約和環境保護。

      加快落實稅收法定原則。船舶噸稅等6個稅種已經完成立法,其他稅種立法分類推進,加快完成在2020年落實稅收法定原則的改革任務。

      三、財政體制不斷完善

      改革開放初期的10余年,我國主要實行以放權讓利為主要特征的財政包干體制,打破了中央和地方吃“大鍋飯”的格局。按照黨的十四大部署要求,從1994年起實施分稅制財政管理體制改革,相對穩定和規范了中央和地方財政關系,此后歷經所得稅分享改革、出口退稅分擔機制改革等,中央和地方財政關系進一步理順。特別是黨的十八大以來,匹配推進國家治理體系和治理能力現代化進程,按照“建立事權和支出責任相適應的制度”的改革要求,財政體制改革步伐加快。

      有序推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革。出臺《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》,明確了劃分改革的基本原則、主要任務和要求。制定基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案,為推進分領域改革提供了引領。出臺外交、醫療衛生領域改革方案,其他領域改革方案正在抓緊推進。

      適時調整中央和地方收入劃分。結合全面推開營改增試點,實行中央與地方增值稅收入“五五分享”。將出口退稅增量改為全部由中央財政負擔,明確證券交易印花稅全部為中央收入。中央對地方不再實行消費稅和增值稅增量返還,改為實行定額返還。

      改革完善中央對地方轉移支付制度。逐年提高一般性轉移支付規模和比例,清理規范專項轉移支付,實施支持農業轉移人口市民化財政政策,建立健全激勵機制。

      四、財稅體制改革在實踐中積累了寶貴經驗

      回顧40年的改革開放歷程,財稅體制改革已從經濟體制改革的突破口轉變為全面深化改革的基礎性支柱性制度創新,為經濟社會轉型、國家治理體系和治理能力現代化提供了強大動力。在經濟發展的基礎上,財政實力不斷壯大,全國財政收入由1978年的1132億元增長到2017年的17.26萬億元。財政支出結構不斷優化,財政的公共性、公平性、公正性日益彰顯。適應社會主義市場經濟體制、應對不同經濟形勢的財政宏觀調控體系形成并不斷完善,財政調節經濟的作用顯著增強。40年來,財稅體制改革在實踐中不斷深化,積累的經驗彌足珍貴。

      必須堅持黨的全面領導。國家治理體系和治理能力的現代化,是我們黨領導下的現代化。“財”和“政”有機統一,所有財政工作都是貫徹落實黨中央路線方針政策的具體化,必須自覺維護黨中央權威和集中統一領導,旗幟鮮明講政治。財稅體制改革要按照黨中央決策部署推進,從思路醞釀、政策設計、方案出臺到落實落地,都要堅決服從服務于黨和國家工作大局,確保改革各項工作始終堅持正確政治方向。財稅制度安排要鮮明體現黨的宗旨,著力解決人民最關心最直接最現實的利益問題,讓改革發展成果更多更公平惠及全體人民。

      必須堅持處理好政府和市場的關系。按照使市場在資源配置中起決定性作用,更好發揮政府作用的要求,把握好財政有所作為的邊界和重點作為領域,合理配置財政資源。既要遵循市場規律,善用市場機制解決問題;又要切實轉變政府職能,把該管的事情管好管到位,激發市場和社會活力。堅持兼顧效率與公平,在提高效率的基礎上更加注重公平。

      必須堅持發揮中央和地方兩個積極性。作為一個發展中大國,中央的控制力和地方的活力缺一不可。既要從黨和國家全局高度,充分保障中央宏觀調控、推進重大改革、維護市場統一、促進基本公共服務均等化、推動區域協調發展的能力,又要充分考慮地方利益和分級管理需要,兼顧好、保障好地方利益,調動地方推進改革的積極性、主動性和創造性。

      必須堅持穩中求進工作總基調。財稅體制改革牽一發而動全身,核心內容是利益調整,推進改革要把握好“穩”與“進”的辯證統一。要堅持“穩”,充分考慮既有利益格局及各方面承受能力,平衡好有關方面的關系,維護經濟社會大局穩定。在此前提下,積極尋求“進”,把握好改革舉措出臺的時機、力度和節奏,穩扎穩打、確保實效。

      五、在新的歷史起點上加快建立現代財政制度

      站在新的更高起點上,要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引,立足于服務黨和人民事業,立足于推進國家治理體系和治理能力現代化,立足于發揮財政宏觀調控作用,加快建立中國特色社會主義現代財政體系。

      構建以共享稅為主的中央地方收入分配格局。在保持現有中央地方財力格局總體穩定的前提下,加快稅制改革,健全地方稅體系,合理劃分中央和地方收入范圍,形成財力協調的中央和地方財政關系。

      加快劃分中央與地方財政事權和支出責任。加快工作進度,盡快制定出臺相關領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案。在擬定方案時,充分考慮我國國情特點,可確定在一段時期內中央與地方共同財政事權稍多一些,使之同中央與地方收入劃分相適應。主要領域中央與地方財政事權和支出責任大體劃分清楚后,配套相應轉移支付制度,有力促進中央與地方權責清晰、財力協調,推進基本公共服務均等化。

      優化中央對地方轉移支付制度。完善后的轉移支付制度要體現維護黨中央權威和集中統一領導,符合轉移支付的屬性功能,有利于發揮中央調控作用,并同中央與地方財政事權劃分相銜接,更好發揮中央和地方兩個積極性。

      健全財政收支預算管理。切實落實預算管理制度改革成果,加強政府預算統籌協調,規范收入預算管理,強化中央部門預算的約束作用,防止和糾正地方脫離實際出臺支出政策,積極推動社會保險基金精算平衡,打通政府預算、資產、債務管理鏈條,實施跨年度預算平衡和中期財政規劃管理,硬化預算約束作用,增強財政可持續性,推動各級政府全面履職盡責。

      全面實施預算績效管理。實現預算和績效管理一體化,將績效管理深度融入預算編制執行監督全過程,著力提高財政資源配置效率和使用效益。

      以上改革到位后,將有力推進國家治理體系和治理能力現代化,為全面建成社會主義現代化強國、實現中華民族偉大復興的中國夢提供強有力的制度保障。

    作者簡介

    姓名:中共財政部黨組 工作單位:

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