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    PPP瘦身健體再出發
    2018年05月23日 10:55 來源:經濟日報 作者:董碧娟 字號
    關鍵詞:社會資本;瘦身;公共服務;孟春;績效考核

    內容摘要:廣西南寧市那考河濕地公園吸引了眾多市民來觀賞游玩。那考河流域綜合治理項目于2015年3月開工建設,致力于打造水環境治理的PPP示范性項目。

    關鍵詞:社會資本;瘦身;公共服務;孟春;績效考核

    作者簡介:

      作為公共服務供給的創新方式,PPP模式通過政府與社會資本平等合作、優勢互補,在推動城市發展中取得了積極的成效,但也出現了一些不規范、不健康現象。伴隨著國家引導下的“瘦身健體”,得到進一步規范化發展的PPP模式,正在朝向高質量發展再次上路,將使城市獲得更多發展動能

      在國務院辦公廳近日公布的2017年落實有關重大政策措施真抓實干成效明顯的地方名單中,多個地方因推廣政府和社會資本合作(PPP)模式工作有力、社會資本參與度較高而榜上有名。在PPP不斷為城市發展注入活力的同時,一些地方違規操作累積的風險也不容忽視。財政部近日發布數據顯示,截至2018年4月23日,各地累計清理退庫項目1695個、涉及投資額1.8萬億元;上報整改項目2005個、涉及投資額3.1萬億元。

      伴隨著PPP“瘦身健體”,城市將獲得更多發展動能。

      優化公共服務

      PPP能推動政府、市場和社會公眾三方共商共建共贏,實現公共服務供給的質量、效率和動力變革

      在引入PPP模式前,河北省張家口市橋西區供熱系統運營服務質量不高且效率低,時常被用戶投訴。2014年,橋西區政府決定以規范的PPP模式來解決問題。他們與民營企業合作成立了新公司,新公司獲得25年經營權,經營期滿后,公司將項目資產無償移交政府。項目落地的第一個供暖季結束后,這個曾經依靠補貼的公共服務項目扭虧為盈,供暖投訴減少了80%。

      國務院發展研究中心研究員、中國科學院大學中國PPP研究中心主任孟春表示,PPP模式通過政府與社會資本平等合作,優勢互補,在公共服務領域打破壟斷,鼓勵創新,實現雙方的風險分擔,合作共贏,成為公共服務供給的創新方式,對推動城市基礎設施的更新、公共服務的優化升級具有重要而深遠的意義。

      最新統計數據顯示,截至2018年3月末,全國政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目管理庫累計項目總數7420個、投資額11.5萬億元。文化、體育、醫療、養老、教育、旅游等6個基本公共服務領域項目繼續增長,3月末累計項目總數1349個、投資額12084億元。

      “PPP能夠有效推動形成政府、市場和社會公眾三方‘共商共建共贏’的局面,完善城市管理體制,提高公共產品與服務的供給效率與質量。”孟春說,PPP模式通過風險分擔、績效考核等核心理念,助力實現公共服務供給領域的質量變革、效率變革和動力變革。在推動城市發展的過程中,政府把融資、建設、運營等風險有效分擔給更有能力承擔的社會資本方,并通過績效考核機制對項目的服務質量實行全生命周期監管,提高微觀層面的項目產出效益,讓百姓獲得更多實惠。

      PPP給城市帶來更多綠意。公共交通、供排水、生態建設和環境保護、水利建設、可再生能源、科技、文化、養老、醫療、林業、旅游等多個領域的PPP項目都具有支持污染防治和推動經濟結構綠色低碳化的作用。

      抓規范嚴監管控風險

      應找準PPP模式在城市的應用領域,強化PPP的運營與績效考核,構建科學合理的風險分擔機制

      PPP對推動城市基礎設施的更新、公共服務的優化升級的意義毋庸置疑,但在實際操作中種種不規范現象也開始出現。去年年底,《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》發布,要求各級財政部門應組織開展項目管理庫入庫項目集中清理工作。《通知》一經發布,即引起廣泛關注。

      中國財政科學研究院PPP研究所所長彭程表示,PPP領域發生一些不規范、不健康現象的原因主要在于:一方面,一些地方政府和社會資本當前更看重PPP的投融資功能,PPP的共治理念還沒有植入人心,地方政府在實施PPP的過程中仍然存在短期利益傾向和機會主義;另一方面,PPP各參與主體還或多或少存在能力不足,人才短缺現象,有些參與主體對PPP模式理解不準確、不透徹。財政部等多部委出臺的一系列糾偏性政策,正是為PPP市場正本清源,使得其行穩致遠。

      “PPP模式在推動城市發展中取得了積極成效,但我們也要清醒認識到面臨的問題與挑戰。”孟春說,比如泛化PPP的運用范圍,部分地方政府對PPP內涵的理解不夠準確、認知不夠深刻,將房地產等純商業化項目拿來包裝成PPP,繞過相關政策監管。

      此外,部分社會資本既不具備運營能力,也試圖逃避承擔運營風險,導致了這些項目“重建設、輕運營”,與以運營為核心、強調“建設運營一體化”的PPP初心相悖。部分地方未按照新發展理念去發展PPP模式,而是將PPP作為城市建設的融資手段,產生了風險分配不合理、明股實債、政府變相兜底等問題。

      孟春建議,應找準PPP模式的應用領域,強化相關參與方對PPP的認識,不能將PPP模式隨意嫁接到任何領域。監管部門要做到嚴把PPP模式的適用范圍和邊界,防止將商業項目和純工程項目包裝成PPP項目進行融資。

      “此外,要強化PPP的運營與績效考核。根據不同行業PPP項目的實際情況與運營特征,細化績效考核標準,完善項目產出與績效相掛鉤的按效付費機制,實現項目規范運作和公共服務提質增效。”孟春說,合理分擔風險是PPP模式的核心理念之一,政府與社會資本要構建合理、完備的風險分擔機制。

      突出重點融入城市發展

      著力推動PPP在文化、旅游、健康、體育、養老等基本公共服務行業的深耕細作,提高民營企業參與度

      PPP“瘦身健體”的同時,如何更好地融入城市發展是值得深入思考的問題。今年4月底,文化和旅游部、財政部聯合發布通知,鼓勵通過在旅游領域推廣政府和社會資本合作模式,推動項目實施機構對政府承擔的資源保護、環境整治、生態建設、文化傳承、咨詢服務、公共設施建設等旅游公共服務事項與相鄰相近相關的酒店、景區、商鋪、停車場、物業、廣告、加油加氣站等經營性資源進行統籌規劃、融合發展、綜合提升。

      “這就是很好的嘗試,”孟春認為,“應著力推動PPP模式在文化、旅游、健康、體育、養老等基本公共服務行業的深耕細作,讓人們有更多的獲得感和幸福感。”

      相關部門也出臺文件,為一些領域的PPP發展劃出重點。比如在污水、垃圾處理領域全方位引入市場機制,推進PPP模式應用,對污水和垃圾收集、轉運、處理、處置各環節進行系統整合,實現污水處理廠網一體和垃圾處理清潔“鄰利”,有效實施績效考核和按效付費,通過PPP模式提升相關公共服務質量和效率。在養老領域,重點引導和鼓勵社會資本通過PPP模式,立足保障型基本養老服務和改善型中端養老服務,參與養老機構、社區養老體系建設、醫養健融合發展等養老服務供給。

      要讓PPP更好地融入城市,需要進一步發揮民間資本的力量。截至今年3月末,全國PPP項目管理庫843個落地示范項目中,簽約社會資本共1449家,其中民企占39.1%;民企參與的示范項目438個,占52.0%。業內專家認為,民企參與的示范項目占到半壁江山,極大地提振了市場信心,又體現了PPP優化配置資源的屬性。

      “PPP模式和項目最終成功與否取決于公眾的滿意度,這是PPP項目與一般商業項目的根本區別。”中國財政科學研究院院長劉尚希表示,PPP項目歸根到底是一種公共服務提供方式的創新,其好壞要以是否符合民眾利益為最高標準。當前,PPP發展已經由快速發展階段轉入高質量發展階段,這與我國經濟發展階段的轉變是一致的。高質量的PPP發展,不僅要符合我國國情,更需要不斷創新,在創新中總結和反思。

    作者簡介

    姓名:董碧娟 工作單位:

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